E’ ormai ben noto (essendo oggetto anche di notizie diffuse dalla stampa, anche generalista) che il Ministero delle Infrastrutture ha richiesto – pena l’impugnativa dinanzi alla Corte costituzionale – la modifica di diverse disposizioni della L.R. 12/2025 al fine di escludere le misure “premiali” e “derogatorie” volte al recupero e alla rigenerazione del patrimonio edilizio per immobili assistiti da condono edilizio nell’ambito, tra l’altro, della L.R. Lazio 7/2017 sulla rigenerazione urbana.
Una doverosa premessa: la questione è tutt’altro che solo laziale, ma è destinata a porsi per l’intero territorio nazionale.
I. Alle origini della questione: tra art. 9-bis, co. 1-bis TUEd e ridefinizione, restrittiva, della nozione di sanatoria ad opera della giurisprudenza costituzionale (e amministrativa).
L’art. 9-bis, co. 1-bis del DPR 380/2001, come rivisto dalla L. 105/2024, ricomprende, ai fini dello stato legittimo, sia il titolo abilitativo ex ante – quello che “ha previsto la costruzione” dell’immobile – sia quello postumo, ossia quello che “ha legittimato” la costruzione.
Come noto, il co. 1-bis, al secondo e terzo periodo, prevede poi un elenco dettagliato di titoli di regolarizzazione e sanzioni/fiscalizzazioni che determinano – o concorrono a determinare – lo stato legittimo.
Vi sono ricomprese, dunque, fattispecie eterogenee di “legittimazione” ma senza una menzione ad hoc per la sanatoria ex L. 47/1985 e successive modifiche ed integrazioni, ossia il condono edilizio.
La lettera dell’art. 9-bis pare deporre per una piena riconduzione dei “condoni edilizi” all’interno delle ipotesi che “fanno” stato legittimo: militano in tal senso, da un lato, al livello letterale, il riferimento ai titoli “legittimanti” e, dall’altro, la circostanza che il Legislatore abbia ricompreso all’interno del secondo e del terzo periodo varie ipotesi di “regolarizzazione” anche non presupponenti la conformità urbanistico-edilizia (si pensi alle fiscalizzazioni così come alle fattispecie, per parziali difformità, ex art. 34-ter).
In questo senso si era mossa la prima giurisprudenza a valle della introduzione del co. 1-bis dell’art. 9-bis: Consiglio di Stato 31.7.2024, n. 6860 osserva che “è vero che l’equiparazione, quanto al regime edilizio, tra immobile oggetto di condono e immobile ab initio legittimo è stata operata soltanto dalla novella legislativa del 2020 che ha inserito, nel d.p.r. n. 380/2001, il comma 1-bis dell’art. 9-bis, ma deve rilevarsi che detta novella ha positivizzato un orientamento interpretativo già emerso in precedenza nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’immobile, una volta sanato, diventa legittimo a tutti gli effetti e, quindi, vanta il medesimo regime giuridico dell’edificio legittimamente assentito ab initio”.
Sennonché una decisione di poco successiva del medesimo Consiglio di Stato, 22.1.2025, n. 482 (si noti: sentenza relativa a fattispecie anteriore oltre che al Salva Casa, anche alla L. 120/2020, che ha positivizzato la nozione di stato legittimo) ha avuto modo di affermare, in modo assai tranchant, che “le opere abusive che siano state regolarizzate con condono edilizio – e non con accertamento di conformità – non possono costituire il presupposto per ulteriori interventi edilizi. (…) In altre parole: il condono edilizio non rende l’opera condonata legittima, ne evita solo la demolizione (…); conseguentemente le opere condonate non possono costituire il presupposto per la realizzazione di ulteriori interventi edilizi (…). Debbono quindi ritenersi ammissibili, sui beni oggetto di condono edilizio, solo gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo, (…)”.
La sentenza 482/2025 del Consiglio di Stato non tiene in alcun modo conto – diversamente da Cons. Stato 6860/2024 – della disciplina dell’art. 9-bis, co. 1-bis (così come degli orientamenti che, anche prima della L. 120/2020, riconoscevano al condono piena forza di “stato legittimo”): si tratta di un evidente limite alla potenziale “forza espansiva” del principio recato dalla decisione in esame.
È pur vero, allargando l’analisi, che anche la giurisprudenza della Corte costituzionale ha mostrato alcuni oscillamenti sul tema: da un lato, le recenti sentenze 24.7.2024, n. 142 e 28.1.2022, n. 24 hanno sposato la tesi secondo cui gli immobili condonati non sarebbero assistiti da uno stato legittimo “pieno”, dall’altro lato, le pronunce 10.3.2017, n. 50 e 19.6.2000, n. 238, avevano ritenuto, per contro, il condono idoneo a produrre una sanatoria “non solo formale ma anche sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia”.
Occorre, tuttavia, contestualizzare Corte cost. 142/2024 e 24/2022: le due pronunce, infatti, affrontano un tema peculiare, ossia quello della possibilità di applicare le premialità derivanti da norme speciali (Piano Casa et similia) per interventi di demoricostruzione su edifici condonati.
Peraltro, si osserva come non convinca del tutto il più recente orientamento della Consulta, sia perché non tiene conto dell’art. 9-bis, co. 1-bis, fondamentale norma statale di principio, sia perché il ragionamento muove da un (potenziale) equivoco di fondo, relativo all’interpretazione dell’art. 5, co. 10-11 del DL 70/2011.
In particolare, il Giudice delle leggi ritiene che la previsione di cui al DL 70/2011 secondo cui gli interventi “speciali” ivi previsti “non possono riferirsi ad edifici abusivi” tali non potendo considerarsi “gli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria”, sarebbe da intendere nel senso che la sanatoria cui si riferisce la norma sarebbe solo quella in accertamento di conformità e non quella derivante da condono edilizio.
Al riguardo, non può non osservarsi come l’assunto secondo cui il condono, in buona sostanza, non costituirebbe una sanatoria sembra scontrarsi con la circostanza per cui è proprio la L. 47/1985 a qualificare il condono edilizio, all’art. 31, come “sanatoria delle opere abusive” per effetto di “concessione o autorizzazione in sanatoria” (del tema ci siamo occupati approfonditamente in un precedente contributo ospitato da LavoriPubblici.it: “Edifici condonati, Piani casa e rigenerazione urbana: dalla Corte costituzionale un ritorno al passato?“).
Peraltro, esaminando la modulistica unificata “Salva Casa” si rileva come la Conferenza unificata abbia espressamente previsto i titoli edilizi ex L. 47/1985 tra quelli rilevanti ai fini dello stato legittimo.
II. Le richieste del MIT e le prossime modifiche alla L.R. 7/2017.
Veniamo, quindi, alle recenti “novità”.
In sede di modifiche alla L.R. 7/2017, tramite la L.R. 12/2025 il Legislatore laziale aveva “confermato” l’applicabilità degli interventi (in deroga e premiali) agli edifici sanati tramite condono edilizio.
Tanto discende dal testo dell’art. 1, co. 2, della L.R. 7/2017, a mente del quale:
“Gli interventi di cui alla presente legge sono consentiti, nelle porzioni di territorio urbanizzate,su edifici legittimamente realizzati o per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria,ovvero intervenga l’attestazione di avvenuta formazione del silenzio assenso sulla richiesta di concessione edilizia in sanatoria con le modalità di cui all’articolo 6 della legge regionale 8 novembre 2004, n. 12 (Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi) e successive modifiche (…)“
Tale disposizione – si badi: non oggetto di modifica ad opera della L.R. 12/2025 – ammetteva pacificamente il ricorso agli interventi ex L.R. 7/2017 (a partire dalle ristrutturazioni edilizie e/o demoricostruzioni, con aumento di volume, e cambi d’uso in deroga, ex art. 6) su edifici condonati. E ciò era stato anche confermato dalla Regione Lazio con un recente parere dello scorso agosto.
Sennonché, come anche emerso da notizie di stampa , il Ministero della Infrastrutture, sulla scia dell’orientamento giurisprudenziale (in particolare, della Corte costituzionale), ha contestato alla Regione Lazio la possibile incostituzionalità dell’art. 1, co. 2 della L.R. 7/2017 nella parte in cui ammette gli interventi di rigenerazione urbana su immobili condonati.
Per effetto di ciò, a quanto ci consta, l’art. 1, co. 2, della L.R. 7/2017 verrà riformulato dalla Regione Lazio, a breve, con intervento normativo ad hoc (onde evitare un contenzioso dinanzi alla Corte costituzionale) secondo un nuovo testo:
“Gli interventi previsti nella presente legge sono consentiti, nelle porzioni di territorio urbanizzate, su edifici legittimamente realizzati o per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria ai sensi degli articoli 36 e 36-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia” e successive modifiche, ovvero il condono edilizio per fattispecie per le quali sussistano almeno i requisiti previsti nell’articolo 36-bis del DPR 380/2001, intervenuto anche mediante attestazione di avvenuta formazione del silenzio assenso sulla richiesta di concessione edilizia in sanatoria con le modalità previste nell’articolo 6 della legge regionale 8 novembre 2004, n. 12 “Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi” e successive modifiche.”
Se confermata, tale modifica, determinerebbe l’impossibilità di applicare le misure di riqualificazione e rigenerazione urbana (si badi: non solo per interventi diretti ex art. 6, ma anche in seno programmi o piani di rigenerazione urbana più ampi) su edifici interessati da condono.
La (probabile) nuova formulazione della norma pone, innanzi tutto, seri dubbi interpretativi e, conseguentemente, circa il perimetro di applicazione della preclusione.
Rispetto alla nuova (ventura) disposizione non appare, prima facie, chiaro se il divieto di applicare le previsioni ex L.R. 7/2017 operi solo per i fabbricati la cui cubatura sia stata totalmente legittimata da condono edilizio, ovvero anche per edifici, magari legittimamente edificati, oggetto di interventi abusivi (ampiamenti, cambi di destinazione d’uso, modifiche prospettiche, etc.) sanati tramite condono.
A prima (ed “anticipata”: il testo non è ancora né ufficiale né vigente) lettura si osserva che potrebbe militare per la lettura estensiva e “radicale” (paradossale ed oltremodo irragionevole, come vedremo) il riferimento all’art. 36-bis D.P.R. 380/2001 contenuto alla eccezione al “divieto di rigenerazione urbana” per gli edifici “condonati”.
In particolare, si dispone (si disporrà) che i fabbricati legittimati da condono edilizio potranno essere interessati da interventi ex L.R. 7/2017 laddove interessati da “condono edilizio per fattispecie per le quali sussistano almeno i requisiti previsti nell’articolo 36-bis del DPR 380/2001”.
Non è chiaro se il riferimento all’art. 36-bis D.P.R. 380/01 operi solo per il requisito della c.d. doppia conformità asimmetrica (quindi anche con conformità urbanistica “sopravvenuta”, sussistente al tempo del rilascio/formazione del condono: con indagine a dir poco complessa), da verificare in relazione a qualunque ipotesi di condono (anche per nuova costruzione o per ampliamenti non in corso d’opera, non rientranti nelle ipotesi sanabili ex art. 36) ovvero anche rispetto alle fattispecie ex art. 36-bis (così limitando l’operatività della norma ai soli casi di condono per parziali difformità e variazioni essenziali in corso d’opera).
Senza considerare che il richiamo ai “requisiti previsti nell’articolo 36-bis del DPR 380/2001″ potrebbe esser inteso – nella genericità della norma – come riferito anche ai profili paesaggistici. Ma non è questa la sede per soffermarci così nel dettaglio sulla ventura disposizione.
III. Il paradosso: l’impossibilità di riqualificare e rigenerare il patrimonio edilizio “condonato”. Cui prodest?
La sommaria rassegna delle questioni interpretative sopra esposte ci consegna uno scenario che, nella più restrittiva delle letture, potrebbe impedire di intervenire ex L.R. 7/2017 non solo su edifici “radicalmente abusivi”, ma anche su fabbricati che siano stati condonati solo in parte (magari limitatamente ad un illegittimo cambio di destinazione d’uso o per superfici in aumento).
Ora, se consideriamo che il patrimonio edilizio condonato è quello che, tipicamente (e intuitivamente) necessita maggiormente di esser riqualificato/rigenerato sembra – almeno a chi scrive – che una misura del genere avrebbe potuto quantomeno esser graduata.
Si sarebbero potute (si potrebbero ancora?) individuare misure correttive, quali, a mero titolo esemplificativo:
- l’applicazione della preclusione solo a fabbricati “completamente abusivi”;
- la semplice impossibilità di applicare le premialità su volumetrie condonate;
- la espressa previsione, invece, dell’applicabilità delle norme che ammettono cambi d’uso in deroga.
In assenza di un tale approccio graduale e proporzionato, e con il rischio dell’adesione alla interpretazione più restrittiva, si rischia veramente di tagliar fuori dagli interventi di rigenerazione una più che significativa porzione del patrimonio edilizio (pubblico e privato, con interventi diretti e puntuali ma anche in seno a strumenti di rigenerazione urbana derivanti da piani e programmi ex artt. 2 e 3).
Chi scrive dubita, francamente, che un tale assetto (pur discendendo da precedenti della Corte costituzionale, non privi di criticità) sia coerente, da un lato, con il quadro derivante dagli ultime modifiche al DPR 380/2001 in punto di stato legittimo e, dall’altro, con il principio di limitazione del consumo del suolo e necessario recupero del patrimonio edilizio esistente. Ossia con quel “principio di matrice ambientale del contenimento del consumo di suolo che, come evidenziato anche in dottrina, ha assunto la valenza di principio generale nella materia del governo del territorio” ricordato dal Consiglio di Stato nella recente decisione 24.7.2025, n. 6595.