Locali storici e criteri di sorvegliabilità: la controversa applicazione del DM 564/1992 e ss.mm.ii.

Con il regolamento concernente i criteri di sorvegliabilità dei locali adibiti a pubblici esercizi per la somministrazione di alimenti e bevande, ovvero il DM 564/1992 e ss.mm.ii., il legislatore ha inteso garantire la possibilità e la facoltà per l’autorità di pubblica sicurezza di controllare dall’esterno le vie di accesso o di uscita che si realizza all’interno di un locale commerciale.

Per un inquadramento normativo corretto sulla questione, occorre partire legge n. 287 del 1991, la quale dispose “l’aggiornamento della normativa sull’insediamento e sull’attività dei pubblici esercizi”, e – al suo primo comma dell’articolo 1 – esplicitò che questa si rivolgeva: “alle attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande. Per somministrazione si intende la vendita per il consumo sul posto, che comprende tutti i casi in cui gli acquirenti consumano i prodotti nei locali dell’esercizio o in una superficie aperta al pubblico, all’uopo attrezzati”.

Infatti, il nostro ordinamento, con l’art. 153 del TULPS, già prevedeva la sorvegliabilità dei locali soggetti a licenza di polizia, prevedendo che la licenza potesse essere rifiutata o revocata quando “la località o la casa non si prestino ad essere convenientemente sorvegliate”.

1. Il regolamento DM 564/1992

Con il nuovo regolamento si pongono poche e chiare disposizioni in materia di sorvegliabilità: parliamo di soli 5 articoli, che normano la sorvegliabilità esterna (art. 1), le caratteristiche delle vie di accesso (art. 2), la sorvegliabilità interna (art. 3), le caratteristiche dei locali adibiti alla somministrazione di alimenti e bevande annesse ai circoli privati (art. 4), oltre ad una norma transitoria (art. 5).

Nel dettaglio, in materia di sorvegliabilità esterna, l’art. 1 dispone che: “I locali e le aree adibiti, anche temporaneamente o per attività stagionale, ad esercizio per la somministrazione al pubblico di alimenti o bevande devono avere caratteristiche costruttive tali da non impedire la sorvegliabilità delle vie d’accesso o d’uscita” e  “le porte o altri ingressi devono consentire l’accesso diretto dalla strada, piazza o altro luogo pubblico e non possono essere utilizzati per l’accesso ad abitazioni private.”

La nota dolente si prevedeva proprio al comma 1 dell’art. 5, rubricato come detto norma transitoria, che prevedeva: “I locali per i quali è già autorizzata, alla data di entrata in vigore del presente regolamento, la somministrazione di alimenti e bevande dovranno essere resi conformi alle disposizioni degli articoli precedenti entro diciotto mesi dalla predetta data”.

Una disposizione chiara, che non lasciava troppo spazio alle interpretazioni, ma potenzialmente – soprattutto per i locali storici – di complessa applicazione: alcuni non avevano i requisiti strutturali per potersi conformare alla nuova disciplina introdotta nel 1992.

2. La modifica con DM 534/1994

Senonché, il medesimo Ministero con un nuovo Decreto (5.8.1994, n. 534) modificò l’art. 5, comma 1, il quale oggi prevede che “I locali per i quali è già autorizzata, alla data di entrata in vigore del presente regolamento, la somministrazione di alimenti e bevande, dovranno essere resi conformi alle disposizioni degli articoli 2 e 3 del presente decreto entro il 31 ottobre 1994.”

Una scelta non casuale: come anticipato, l’applicazione di ogni singola disposizione del decreto in materia di sorvegliabilità anche ai locali per i quali era stata già autorizzata la somministrazione di alimenti e bevande come quella sulla sorvegliabilità esterna avrebbe reso – in città con un patrimonio edilizio e, quindi, di esercizi di ristorazione anche assai risalenti  – impossibile la conformazione alle disposizioni vigenti sopravvenute per davvero tante attività economiche, causandone la loro interruzione.

Quindi, a rigor di logica, i locali già autorizzati prima del 1994 dovevano adeguarsi solo per quanto concerne l’art. 2 e l’art. 3 ovvero i criteri previsti in materia di sorvegliabilità interna e i criteri previsti in materia di vie di accesso.

La giurisprudenza non è stata però di questo avviso nel corso degli anni: “non risulta condivisibile la tesi per cui “le caratteristiche relative alla sorvegliabilità esterna dei locali possono non essere presenti per i locali già esistenti e legittimamente operativi alla data, se non del 31 ottobre 1994, quantomeno del 27 febbraio 1993 (data di entrata in vigore dell’atto normativo)” in quanto la disciplina, come ha già avuto modo di chiarire la giurisprudenza, ha “effetto retroattivo” (Consiglio di Stato, sent. n. 5943/2014);” (Tribunale Amministrativo per il Veneto, Sez. III, 11.4.2024, n. 149) e “E che lo stato dei locali dell’esercizio gestito dal ricorrente non risponde più ai criteri stabiliti con D.M. 17.12.1992, n.564 , così come modificato dall’art.1 del D.M. 5.8.1994, n.534 , emerge con chiarezza dal testo modificato dell’art 1 del citato Decreto del 1992, nonché dal successivo art.5, disposizioni queste che non hanno affatto esentato i locali già autorizzati, come si vorrebbe far credere, dagli obblighi previsti dai criteri stabiliti in sede ministeriale. Mentre infatti la norma transitoria di cui all’art.5 citato aveva previsto il termine di diciotto mesi dall’entrata in vigore del Decreto per l’adeguamento dei “locali per i quali è già autorizzata, alla data di entrata in vigore del presente regolamento, la somministrazione di alimenti e bevande”, l’art.1, modificato, del medesimo regolamento ministeriale ha semplicemente spostato al 31 ottobre 1994 il termine anzidetto di diciotto mesi”. (TAR Abruzzo, Aquila, 3.4.2006. n. 201) e “”E’ infondato anche il terzo motivo, col quale si contesta l’applicabilità delle prescrizioni in materia di sorvegliabilità dei locali previste dal D.M. 17/12/1992 n. 564, sul rilievo che la relativa normativa è sopravvenuta all’attività esercitata dalla ricorrente ed all’ottenuta autorizzazione al commercio. Invero, la norma transitoria di cui al comma 1 dell’art. 5 del suddetto D.M. stabilisce che l’adeguamento alle prescrizioni deve avvenire entro il 31/10/1994“. (TAR Campania, Salerno, sez. II, 23.2.2001).

3. Le conclusioni dell’Adunanza Generale del Consiglio di Stato n. 176 del 4.7.1992

Contrariamente a quanto sostenuto dalla giurisprudenza più recente, l’Adunanza Generale del Consiglio di Stato del 4.7.992, n. 176 che, chiamata ad esprimere il proprio parere in merito allo “Schema D.M. concernente la sorvegliabilità dei locali in cui viene esercitata la somministrazione di alimenti e bevande” (il poi approvato D.M. 534/1994) osservò che “La modifica in esame riguarda l’articolo 5, comma 1 del citato D.M. 17 dicembre 1992, n. 564. Essa consiste nell’assoggettare i locali già autorizzati alla somministrazione di alimenti e bevande ai requisiti di cui agli articoli 2 e 3 del citato decreto n. 564, in deroga rispetto ai parametri di cui agli articoli 1 e 4. I requisiti in parola – secondo la responsabile valutazione dell’Amministrazione referente – da un lato, consentono un’adeguata sorvegliabilità dei locali, dall’altro evitano le rilevanti difficoltà pratiche e oggettive riscontrate nella prima applicazione del decreto ministeriale n. 564, difficoltà che avevano determinato, in relazione a molti esercizi, la mancata attuazione della normativa”.

Dunque, è pacifico e non revocabile in dubbio – non solo alla luce del criterio di interpretazione letterale e sistematica, ma anche della lettura offerta dal Consiglio di Stato in sede consultiva – che il vigente testo del D.M. 564/1992 impone, per gli esercizi già autorizzati alla somministrazione di alimenti e bevande al 12.2.1993 il rispetto e/ l’adeguamento alle sole prescrizioni ex artt. 2 e 3 del citato regolamento.