Tra le diverse forme che il silenzio dell’Amministrazione può assumere, quello che (teoricamente) riesce ad offrire il maggior grado di certezza è il silenzio-rigetto previsto dall’art. 36 del Testo Unico dell’Edilizia, sull’accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità.
Tuttavia, anche questo istituto ha prestato il fianco, nel corso degli anni, a problematiche procedimentali. In particolare, ci si è chiesti cosa accada nel caso in cui il Comune che ha ricevuto la domanda chieda integrazioni e/o chiarimenti alla pratica edilizia, così “promettendo” all’istante una risposta espressa: in tali ipotesi, al decorrere dei 60 giorni, si forma lo stesso il silenzio-rigetto?
Di ciò si è occupata la recente decisione del Consiglio di Stato n. 5374 del 19 giugno 2025.
I. La fattispecie concreta
Nel caso portato all’attenzione del Supremo consesso amministrativo, gli appellanti avevano impugnato dinanzi al TAR Salerno due ordinanze di demolizione, relative all’abusiva realizzazione di opere murarie in corrispondenza del lastrico solare della loro abitazione, che avevano altresì determinato la sua trasformazione sine titulo in terrazzo.
A sostegno delle proprie tesi, tra le altre, i ricorrenti hanno tentato di sostenere che le ordinanze non potevano essere adottate in pendenza di un procedimento di accertamento di conformità: in particolare, essi hanno affermato che nel 1998 avevano presentato un’istanza di sanatoria ordinaria ai sensi dell’art. 13, comma 2, L. n. 47/1985 (oggi riportato nell’art. 36 del Testo Unico dell’Edilizia), rispetto alla quale il Comune resistente aveva tempestivamente richiesto integrazioni documentali; pertanto, tale richiesta lasciava presagire che l’Amministrazione non si sarebbe trincerata dietro il “silenzio-rigetto”, ed avrebbe risposto (affermativamente o negativamente) con un provvedimento espresso, finora mai adottato.
Tuttavia, il TAR – e, successivamente, il Consiglio di Stato – hanno respinto tale argomento di difesa.
II. La normativa di riferimento.
L’accertamento di conformità, previsto sin dalla Legge n. 47/1985, è l’istituto attraverso il quale il legislatore ha consentito la sanatoria, in via ordinaria, degli abusi edilizi: per quel che qui rileva, l’art. 13 prevedeva che “Sulla richiesta di concessione o di autorizzazione in sanatoria il sindaco si pronuncia entro sessanta giorni, trascorsi i quali la richiesta si intende respinta”.
Nell’ambito del riassetto dell’intera normativa edilizia, tale articolo è stato inserito nell’odierno articolo 36, secondo cui “Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata”.
Pertanto, pur a fronte di lessico differente, la sostanza con è cambiata: una domanda di accertamento di conformità ordinaria deve considerarsi respinta se, dalla data del suo deposito, trascorrano 60 giorni senza che l’Amministrazione risponda.
III. Il caso delle “note interlocutorie”.
Tuttavia, come accennato, nel caso in esame la linearità di questo procedimento ha subito una “scossa” a causa di una richiesta di integrazione documentale che il Comune aveva trasmesso prima del decorso dei 60 giorni.
Ebbene, secondo gli appellanti deve escludersi la configurabilità della fattispecie del silenzio-rigetto nel caso in cui l’Amministrazione adotti un atto diretto all’istruttoria procedimentale finalizzata espressamente alla definizione della domanda di sanatoria.
A sostegno di questa tesi, hanno richiamato un orientamento giurisprudenziale (da ultimo, TAR Napoli, sez. III, 31.3.2025, n. 2634) secondo cui
in siffatte evenienze, non possa trovare applicazione il costrutto giuridico cd. del silenzio rigetto, il cui ambito operativo è, infatti, riferito, nell’economia complessiva del modello normativo recepito dall’ art. 36 del d.p.r. 380/2001, ai soli casi in cui l’istanza del privato non riceva alcun riscontro da parte dell’Amministrazione adita. Di converso, nelle ipotesi – com’è quella di specie – in cui l’Autorità procedente ha assunto concrete iniziative istruttorie, dando dunque impulso al procedimento e riappropriandosi, in tal modo, della gestione del procedimento, l’inerzia successivamente serbata non potrà che essere qualificata come mero inadempimento, tutelabile con il procedimento sul silenzio rifiuto. E ciò anche a garanzia dell’affidamento maturato in capo al soggetto istante per effetto del comportamento inizialmente tenuto dall’Autorità procedente, sulla quale incombe, dunque, in ossequio al principio del clare loqui, l’onere di portare a compimento il procedimento cui ha dato positivo impulso.
IV. La decisione del Consiglio di Stato.
Pur concedendo l’onore delle armi, dando cioè atto dell’esistenza di un orientamento interpretativo contrario, il Supremo consesso amministrativo ha inteso confermare il proprio, consolidato indirizzo (Cons. Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2023, n. 9148) per cui
in materia urbanistico-edilizia, il silenzio della Pubblica Amministrazione sulla richiesta di concessione in sanatoria e sulla istanza di accertamento di conformità, di cui all’art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001, ha un valore legale tipico di rigetto, costituisce cioè un’ipotesi di silenzio significativo al quale vengono collegati gli effetti di un provvedimento esplicito di diniego con la conseguenza che, una volta decorso il relativo termine, non sussiste un obbligo di provvedere; ciò comporta altresì il permanere della facoltà di provvedere espressamente, nella specie esercitata ragionevolmente, anche a fronte del supplemento istruttorio svolto dall’Amministrazione.
Per concludere, dunque, la tipizzazione della fattispecie del silenzio-rigetto fa sì che non sia possibile in alcun modo “derogare” a tale previsione, allorquando trascorrano 60 giorni dalla presentazione dell’istanza: l’unico modo per evitare tale diniego implicito è, pertanto, solo l’adozione di un provvedimento amministrativo espresso, ben diverso da una mera nota interlocutoria con cui si richiedono integrazioni documentali.