Come noto, l’art. 25 della L.R. 12/2025 detta “Disposizioni in materia di recupero di volumi interrati, seminterrati e a livello terra. Modifica alla legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 “Norme sul governo del territorio” e successive modifiche”.
Di tale legge abbiamo già parlato, approfondendo alcuni aspetti in tema di rigenerazione urbana: si vedano i contributi sul nuovo art. 4 LR 7/2017 in tema di cambi d’uso e sulla disciplina attuativa di Roma Capitale (DAC 316/2025) a seguito, sempre, della L.R. 12/2025, in tema di rigenerazione urbana
In questo contributo – in assenza, allo stato, di orientamenti regionali o prese di posizione da parte della giurisprudenza – tenteremo di ripercorrere le previsioni della nuova norma in tema di recupero di interrati, seminterrati e piani terra.
Sul tema, una menzione merita l’approfondimento (come sempre ricco di spunti oltre che di riferimenti specifici sulla disciplina romana) dell’arch. Marco Campagna
Finalità e definizioni
Il comma 1 individua finalità (“contenere il consumo del suolo, favorire politiche abitative volte all’efficientamento energetico degli edifici e alla riduzione delle emissioni in atmosfera e sostenere i territori soggetti a situazioni di disagio o degrado sociale ed economico”) e ambito oggettivo della norma, rivolta al recupero di “volumi interrati, seminterrati e a livello terra ad uso residenziale, turistico-ricettivo, produttivo, direzionale e commerciale”.
Il comma 2 detta le definizioni dei volumi recuperabili.
Il comma 3 stabilisce una regola ad hoc per il recupero degli interrati, disponendo che questi sono recuperabili a condizione che l’intervento “anche attraverso opere di sbancamento” siano garantite “sufficienti condizioni di illuminazione e areazione”.
La disposizione quindi fissa, per gli interrati una regola (comprensibilmente) restrittiva in merito ai RAE.
Occorre prestare attenzione al fatto che quanto previsto al comma 3 non costituisce l’unico limite agli interventi di recupero degli interrati, dovendosi tener conto, infatti, anche delle ulteriori regole inderogabili stabilite dai commi che seguono (e che andremo ora a vedere).
Deroghe urbanistico-edilizie
Il comma 4 introduce la regola centrale dell’art. 25, ossia la possibilità di deroga dei “limiti e prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici comunali generali e dei regolamenti edilizi”.
Per limite dobbiamo intendere, in estrema sintesi, tutte quelle previsioni che impediscono in radice l’intervento di recupero dei volumi di cui al co. 1; per prescrizione, invece, si intende ciò che condiziona la realizzabilità dell’intervento di recupero. La disposizione precisa poi, entrando nel dettaglio di una delle possibili condizioni, che “il recupero non è mai soggetto alla preventiva adozione e approvazione di piano attuativo o di permesso di costruire convenzionato”.
Per come formulata la disposizione – e per l’assenza di altri specifici limiti (salvo quanto vedremo con le esclusioni del comma 16) – essa sembra aprire ad un recupero verso qualunque destinazione d’uso tra quelle contemplate dal co, 1 (“residenziale, turistico-ricettivo, produttivo, direzionale e commerciale”), anche in deroga dalle destinazioni previste dalla norma di PRG e/o da quelle già insediate nell’edificio ove insiste il vano da recuperare.
Si tratta di un aspetto sicuramente problematico: infatti, ove ritenuta corretta tale interpretazione, saremmo al cospetto di una disposizione che sposerebbe il principio di “indifferenza funzionale” in maniera ancor più tranchant anche dello stesso art. 23-ter post Salva Casa e ciò, peraltro, in assenza di clausole di “salvezza” della normativa urbanistico edilizia locale (salvo, lo ripetiamo, i paletti del co. 16, su cui torneremo).
Da sottolineare che la disposizione ammette espressamente la deroga solo delle previsioni comunali: restano, quindi, non derogate – salvo quanto vedremo nel prosieguo – previsioni che discendano da altre fonti (vincoli paesaggistici o architettonici, PTPR, etc.).
Un profilo che merita autonoma attenzione è quello delle distanze tra pareti finestrate nelle operazioni di sbancamento di cui al comma 3: la creazione di una nuova parete finestrata esposta verso la proprietà confinante pone un problema di rispetto dell’art. 9 D.M. 1444/68 che, come vedremo, non può ritenersi derogato dall’art. 25.
Qualificazione edilizia: categoria di intervento e titolo abilitativo.
Il co. 5 qualifica l’intervento di recupero come ristrutturazione edilizia ex art. 3, co. 1, lett. d) DPR 380/2001.
Tale qualificazione è di particolare rilievo, poiché, come sappiamo la giurisprudenza amministrativa e penale è ormai consolidata nel ritenere che la “conversione” di un volume non computato come “utile” determina una nuova costruzione, come tale assoggettata a permesso di costruire.
L’individuazione della categoria di intervento, tuttavia, non fornisce una “automatica” risposta relativamente al titolo abilitativo da adoperare (diversamente, ad esempio, da quanto previsto dalla L.R. 13/2009 sul recupero dei sottotetti).
Ai sensi dell’art. 22 DPR 380/2001 la ristrutturazione edilizia è assoggettata a SCIA semplice solo ove si tratti di un intervento non ricadente nei casi di cui all’art. 10, co. 1, lett. c), assoggettati a SCIA alternativa al PdC.
L’art. 10, co. 1, lett. c) riguarda, come noto, “gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e, inoltre, gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino la demolizione e ricostruzione di edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, o il ripristino di edifici, crollati o demoliti, situati nelle medesime aree, in entrambi i casi ove siano previste modifiche della sagoma o dei prospetti o del sedime o delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente oppure siano previsti incrementi di volumetria”.
Ad avviso di chi scrive, al netto delle varie ipotesi contemplate dalla disposizione per gli immobili assoggettati a vincolo (che, pure, potrebbero caso per caso determinare l’assoggettamento a SCIA alternativa) non è da escludere una interpretazione tale per cui qualunque intervento di recupero di vani non computati nel volume/superficie utile sia assoggettato a SCIA alternativa, determinando, infatti, un incremento volumetrico.
E’ pur vero, può osservarsi in senso opposto, che l’art. 10, co. 1, lett. c), si riferisce ad aumenti di “volumetria” in senso assoluto, senza precisare se tale incremento debba essere in termini “utili” o solo “geometrici”.
Il punto è delicato e suggerisce prudenza nella scelta del titolo abilitativo.
Quanto al regime contributivo, il medesimo comma stabilisce che l’intervento “è assoggettato al corrispondente regime economico-amministrativo, comportando la corresponsione del versamento del contributo di costruzione stabilito all’articolo 16 del d.p.r. 380/2001 secondo le tabelle approvate e vigenti in ciascun comune in relazione alla nuova destinazione d’uso conseguita con l’attuazione dell’intervento edilizio”. Sono esclusi da contributo ex art. 16 gli interventi sugli immobili comunali e delle ATER.
Da rimarcare, ancora, come gli interventi ex art. 25 sono assoggettati altresì al contributo straordinario (che parrebbe esser quello di cui all’art. 16, co. 4, lett. d-ter), DPR 380/2001, relativo al “maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica o in deroga”) nella misura del 50%. Tale contributo è riducibile, con deliberazione comunale, in determinate fattispecie individuate dalla norma regionale.
Stato legittimo
Il co. 6 tratta della tematica dello stato legittimo, stabilendo che “è consentito il recupero dei volumi, anche accessori, a livello terra, seminterrati e interrati esistenti o assentiti alla data di entrata in vigore della presente legge a condizione che il fabbricato principale fosse originariamente munito di titolo abilitativo legittimo o legittimato”.
La disposizione – che inizialmente era stata oggetto di contestazioni da parte del Ministero delle Infrastrutture, con “minacciata” impugnativa dinanzi alla Corte costituzionale – reca una zona grigia.
La disposizione, infatti, riferisce apparentemente il requisito dello stato legittimo al solo fabbricato principale, lasciando, almeno apparentemente, intendere che il volume oggetto di recupero potrebbe essere, invece, non legittimo o legittimato.
Una tale interpretazione – in effetti possibile – pare, pur in assenza di una questione di costituzionalità promossa dal Governo, porsi comunque in contrasto con il principio fondamentale della necessaria legittimità di tutto quanto sia oggetto di interventi edilizi successivi.
In particolare, l’art. 9-bis TUEd codifica lo stato legittimo come condizione necessaria per qualsiasi intervento edilizio successivo, configurandosi come principio fondamentale della legislazione statale ex art. 117, co. 3, Cost. Una lettura del comma 6 che ammettesse il recupero di volumi non legittimi si porrebbe quindi in contrasto non solo con tale principio ma con la stessa gerarchia delle fonti, rendendo la norma — in quella lettura — costituzionalmente illegittima, indipendentemente dalla mancata impugnativa governativa.
Anche in questo caso, quindi, almeno fin quando non interverranno pronunce giurisprudenziali od orientamenti amministrativi, pare opportuno un approccio molto prudente da parte dei tecnici.
Regole costruttive e requisiti igienico sanitari: previsioni derogabili e non.
Il comma 7 prescrive che le opere di recupero devono avvenire nel rispetto di “tutte le prescrizioni tecnico-costruttive e igienico-sanitarie vigenti” e devono garantire la sicurezza idraulica (che deve essere oggetto di una relazione ad hoc redatta da un tecnico abilitato).
Il riferimento a “tutte” le prescrizioni tecnico-costruttive e igienico-sanitarie vigenti pare da intendersi nel senso di imporre il rispetto non solo delle norme di cui al DM del 1975 e alle NTC vigenti (oltre che del R.R. 26/2020) ma altresì alle ulteriori prescrizioni che in tali ambiti sono dettate anche dalla disciplina regolamentare locale (si pensi al regolamento di igiene ma anche a talune disposizioni dei Regolamenti edilizi).
In tal senso la prassi e la giurisprudenza saranno quindi chiamate a chiarire il coordinamento tra le deroghe di cui al comma 4 (ai “limiti e prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici comunali generali e dei regolamenti edilizi”) ed il necessario rispetto delle prescrizioni tecnico-costruttive ed igienico sanitarie.
Una possibile linea di demarcazione attiene non tanto e non solo alla “fonte” (PRG, Regolamento edilizio, Regolamento d’igiene, etc.) quanto all’oggetto della previsione: occorre, infatti, considerare che nella medesima fonte possono convivere – e spesso convivono – prescrizioni tecnico-costruttive/igienico-sanitarie (non derogabili, in base al co. 7) e limiti e prescrizioni “edilizie”.
Il confine rischia, in taluni casi, di essere sottile, il che richiede particolare cautela da parte dei professionisti i quali, ogni qual volta si trovino di fronte a previsioni di carattere igienico-sanitarie o tecnico-costruttive devono preferire una interpretazione restrittiva.
Il comma 8 individua le altezze minime (con ciò indirettamente individuando un profilo di limitata deroga ad uno dei requisiti igienico-sanitari): queste, raggiungibili anche con opere di abbassamento del solaio di calpestio (da realizzare nel rispetto dele norme di settore: statica, strutture, sicurezza sul lavoro), sono di 2,40 m per il residenziale, uffici e turistico ricettivo e 3,00 m per il commerciale.
Una limitata deroga è prevista, dal co. 9, anche per i requisiti di aeroilluminazione: “per i locali accessori, di servizio o con destinazione commerciale o direzionale è sempre consentito il ricorso ad aeroilluminazione totalmente artificiale”.
La previsione merita alcuni appunti.
In primo luogo la norma pare esser riferita a “tutti” i locali accessori e di servizio nonché ai locali con destinazione commerciale o direzionale.
In secondo luogo deve ritenersi che tale deroga – di carattere igienico-sanitario – debba comunque essere incrociata con le necessarie verifiche con le discipline di settore di fonte legislativa nazionale.
Così, ad esempio, andrà verificato se ed in che misura nel direzionale il ricorso ad aeroilluminazione totalmente artificiale sia compatibile con il d.lgs. 81/2008 (in particolare con l’allegato IV).
Il co. 10 impone, senza alcuna deroga, il rispetto della disciplina in tema di radon.
Il co. 12 prescrive alcune specifici requisiti tecnici del progetto di recupero che deve prevedere interventi di isolamento termico nonché (ma solo “ove possibile”: al tecnico la responsabilità e l’onere di esplicitare le ragioni della eventuale “impossibilità”) di “risparmio idrico, di ricorso a fonti energetiche rinnovabili e di recupero delle tradizioni costruttive biosostenibili di cui alla legge regionale 27 maggio 2008, n. 6”; si prevede altresì l’applicazione delle “ulteriori prescrizioni in materia di sostenibilità ambientale e di efficientamento energetico previste dalla normativa statale”.
Standard urbanistici e parcheggi
I commi 11 e 13 sono dedicati al rapporto tra il recupero dei volumi e la disciplina “urbanistica” in tema di standard.
Il comma 11 reca una disposizione “ambigua” nella misura in cui pur esordendo con il richiamo all’ipotesi in cui l’intervento sia “in deroga ai limiti fissati dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 1444” (i quali concernono densità edilizia, altezza, distanza tra fabbricati e standard urbanistici), dispone poi esclusivamente in merito alla “compensazione” degli standard discendente dall’intervento di recupero, prescrivendo che è obbligatorio “il reperimento, da parte dei richiedenti, di superfici idonee a compensare gli standard urbanistici mancanti ovvero la loro monetizzazione in base ai costi correnti di esproprio all’interno dell’area considerata”.
Tale ambiguità (ossia la circostanza per cui la norma pare “presupporre” la possibile deroga a tutti i limiti ex DM 1444/68 e non solo a come l’intervento incida sugli altri parametri del medesimo DM: distanze tra pareti finestrate e densità edilizia, essendo evidentemente gli interventi di recupero irrilevanti sul parametro altezze) è da risolvere ricordando che laddove la legge regionale avesse voluto introdurre deroghe ad altri parametri ciò sarebbe dovuto avvenire, in attuazione dell’art. 2-bis D.P.R. 380/2001, con una norma espressa (peraltro al ricorrere dei presupposti dettati da tale disposizione).
In assenza di una previsione che espressamente introduca deroghe al D.M. 1444/68 deve ritenersi che tali interventi non possano derogare ai limiti previsti da tale fonte: ciò pare implicare innanzi tutto la verifica del rispetto della densità edilizia in sede di recupero quale superficie utile di cubature non utili).
Quanto alla monetizzazione degli standard, la disposizione – non rinviando (come accade, ad esempio, nell’art. 8 della L.R. 7/2017) al rispetto delle previsioni locali dettate a tal fine – sembra introdurre una possibilità generalizzata (eventualmente anche in deroga rispetto ai regolamenti locali) di ricorrere a tale opzione. In favore di tale opzione milita, d’altronde, il co. 4 che ammette gli interventi di recupero in deroga alla disciplina urbanistico-edilizia comunale. Ma attenzione, perché la giurisprudenza amministrativa è assai restrittiva nell’ammettere la monetizzazione, di talché ogni qualvolta il reperimento delle aree a standard sia possibile, tale soluzione è comunque da ritenere preferibile.
Il co. 13 è specificamente dedicato all’obbligo di reperimento di spazi per parcheggi pertinenziali.
Esso è imposto per tutti gli interventi (salvo per l’edilizia residenziale pubblica comunale o delle ATER), eccezion fatta per il caso di comprovata impossibilità di recuperare tali spazi: in tal caso è possibile ricorrere alla monetizzazione ma ciò, diversamente da quanto (non) specificato dal co. 11 per le aree a standard in generale, “in base ai parametri e alle modalità stabilite dai singoli comuni. Laddove i comuni non abbiano determinato parametri e modalità di monetizzazione, la stessa avverrà in funzione dei costi correnti di esproprio dell’area su cui insiste l’edificio oggetto di intervento”. Tuttavia, il rinvio ai soli “parametri e modalità” previsti al livello locale e il rinvio ai “costi di esproprio” in assenza di normativa locale, lascia propendere per un rinvio alla normativa locale riferito non ai casi in cui la monetizzazione è, o meno, ammessa, ma solo a parametri e modalità “di calcolo”.
Il reperimento di parcheggi pertinenziali è escluso laddove il recupero sia inferiore a 28 mq. di superficie netta di locali direttamente collegati con l’immobile principale (ossia, parrebbe, nel caso di meri e limitati “ampiamenti” di una esistente u.i.).
Opportunamente, la disposizione impone invece che in caso di recupero di un locale garage già computato ai fini della dotazione di parcheggi pertinenziali, dovrà obbligatoriamente esser reperita una superficie pari da destinare a parcheggio, esclusa la possibilità di monetizzare.
Infine, in caso di recupero concernente destinazioni commerciali resta ferma la disciplina delle dotazioni minime ex L.R. 22/2019 e relativo regolamento attuativo.
“Vincoli” a valle del recupero
Il co. 14 sancisce, in caso di recupero con creazione di u.i. residenziale, in caso di locazione, l’obbligo di applicare, nei primi dieci anni il canone calmierato (secondo la disciplina di cui al R.R. 18/2012 e s.m.i. ).
Il co. 15 sancisce poi, sul versante urbanistico-edilizio, un divieto di cambio di destinazione d’uso dei volumi recuperati sempre nei dieci anni dal termine dei lavori (è facile immaginare che molti Comuni richiederanno, a tal fine, la stipula di atti d’obbligo o simili).
Esclusioni
Il co. 16 individua le ipotesi di esclusione di applicazione della disciplina in esame:
La prima esclusione (lett. a), abbastanza “ovvia”, concerne gli immobili in aree a tutela per dissesto idrogeologico (sia tale individuazione di fonte sovracomunale, si pensi al PAI, o comunale). Al riguardo, peraltro, rileva anche il co. 17, in base al quale i Comuni hanno la possibilità – tramite deliberazione consiliare – di individuare ulteriori ambiti esclusi, ma solo “a seguito di nuovi eventi alluvionali, nonché di specifici studi di compatibilità geologica e idrogeologica locale”.
La seconda ipotesi (lett. b) è quella più particolare, riferendosi il legislatore a “gli immobili facenti parte di edifici superiori ad otto unità immobiliari residenziali come censite all’Agenzia delle entrate, ad eccezione degli immobili per l’edilizia residenziale pubblica destinata all’assistenza abitativa di proprietà del comune e di quelli delle ATER”.
Tale clausola di esclusione impone una verifica – catastale e non edilizio-urbanistica – sul numero di unità residenziali presenti nell’edificio. Appare evidente, insomma, come in presenza di un disallinemento tra il dato catastale e il dato “reale” edilizio possa determinare una situazione rischiosa da gestire per il professionista
La lett. c) esclude le zone E “ad eccezione del recupero di volumi accessori e pertinenziali che non siano inseriti in un fascicolo aziendale ai sensi della vigente normativa di settore e non presentino i requisiti di connessione funzionale in quanto non presente e attiva alcuna azienda agricola”: ciò che pare maggiormente rilevante, in tale previsione, non è tanto l’esclusione quanto, piuttosto, la sua eccezione, che apre a recuperi di volumi (anche importanti) in zona agricola, difficilmente attuabili in base alla normativa “ordinaria” di cui alla L.R. 38/99.
Le lettere d) ed e) introducono alcuni limiti per le zone A.
Viene, infatti, vietato, dalla lett. d), dei comuni con popolazione superiore a 150.000 abitanti, il recupero (beninteso: ove in deroga avvalendosi dell’art. 25 L.R. qui in esame) verso destinazioni non residenziali (incluse quelle extra-alberghiere).
La lett. e), infine, vieta, sempre nei comuni oltre i 150.000 abitanti, la conversione dalla destinazione commerciale al residenziale.
Come evidenziato in sede di commento del comma 4, la lettura “in controluce”, delle esclusioni pare tale da confermare la lettura che vede, nell’art. 25 della L.R. 12/2025 un approccio fortemente orientato – salvo i casi espressamente vietati appena esaminati – al principio di indifferenza funzionale.