Come noto, il d.l. 69/2024 (c.d. “Salva Casa”), convertito con modificazioni dalla L. 105/2024, ha introdotto nel D.P.R. 380/2001 l’art. 36-bis, ossia un accertamento di conformità “semplificato” per le parziali difformità e, a seguito delle modifiche apportate in sede di conversione, anche per le variazioni essenziali di cui all’art. 32.
La novella, tuttavia, non si è fatta carico di coordinare il nuovo istituto con il vecchio art. 32, co. 3, del Testo Unico, ai sensi del quale le variazioni essenziali realizzate su immobili vincolati “sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44”.
Ne è derivata una questione interpretativa che – si anticipa – non è affatto meramente teorica, posto che da essa dipende la possibilità, o meno, di regolarizzare tramite l’art. 36-bis (e la connessa sanatoria paesaggistica “semplificata” di cui al co. 4) un numero assai rilevante di difformità eseguite in area vincolata: le variazioni essenziali in area vincolata possono accedere all’art. 36-bis, oppure sono da esso escluse in quanto “degradate” ex lege a totale difformità?
Sul punto la giurisprudenza amministrativa si sta dividendo. E, a quanto ci consta, il Consiglio di Stato non ha ancora avuto modo di pronunciarsi.
I. Inquadramento normativo: il co. 3 dell’art. 32 e il co. 4 dell’art. 36-bis
L’art. 32 del D.P.R. 380/2001 demanda alle Regioni l’individuazione delle variazioni essenziali, entro i criteri fissati dal co. 1 (mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standard; aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio; modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi o della localizzazione; mutamento delle caratteristiche dell’intervento assentito; violazione delle norme antisismiche non meramente procedurali).
Il co. 3, per quanto qui interessa, prevede che “Gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44“.
Si tratta, in buona sostanza, di un vero e proprio “trasformatore”: la variazione essenziale realizzata in area vincolata viene “elevata” a intervento in totale difformità, con conseguente applicazione della sanzione demolitoria (e acquisitiva) di cui all’art. 31 e del più grave trattamento penale di cui all’art. 44.
Va ricordato che, sino alla L. 105/2024, il co. 3 recava anche un secondo periodo, a mente del quale “Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali”: qualunque difformità in area vincolata, anche minima, era così automaticamente attratta nell’orbita delle variazioni essenziali. Tale secondo periodo è stato soppresso in sede di conversione del Salva Casa (art. 1, co. 1, lett. d-bis, del d.l. 69/2024), mentre il primo periodo – quello del “trasformatore” – è rimasto invariato.
Veniamo, quindi, all’art. 36-bis.
Il co. 1 ammette l’accertamento di conformità per gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA nelle ipotesi di cui all’art. 34, ovvero in assenza o in difformità dalla SCIA nelle ipotesi di cui all’art. 37, subordinandolo (non più alla c.d. doppia conformità, ma) alla conformità urbanistica al momento della domanda e a quella edilizia al momento della realizzazione. L’ultimo periodo del co. 1, aggiunto in sede di conversione, è poi chiarissimo: “Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all’articolo 32”.
Il co. 4, a sua volta, disciplina il profilo paesaggistico, prevedendo che “Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati“, con un procedimento scandito da termini perentori (centottanta giorni per l’autorità competente, novanta per il parere vincolante della Soprintendenza).
Il co. 4 introduce, dunque, una deroga espressa al divieto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica per nuove superfici e nuovi volumi di cui all’art. 167, co. 4, del d.lgs. 42/2004. In tal senso si è espresso anche il Ministero della Cultura, con la circolare esplicativa della DG ABAP sull’art. 36-bis, che ha riconosciuto la possibilità di rilasciare il parere vincolante ex post anche per lavori che abbiano creato superfici utili o volumi, nei casi di cui al co. 1 dell’art. 36-bis.
E tra i casi di cui al co. 1 – lo si ripete – vi sono espressamente le variazioni essenziali.
II. La tesi restrittiva ed il paradosso dell’inutilità dell’art. 36-bis co. 4
Ad una prima (e, come vedremo, superficiale) lettura, il combinato disposto delle due norme sembrerebbe condurre ad un esito obbligato: se la variazione essenziale in area vincolata è “considerata” totale difformità, e se l’art. 36-bis riguarda solo parziali difformità e variazioni essenziali (e non le totali difformità), allora la prima resterebbe esclusa dalla seconda, con l’unica via residua dell’accertamento di conformità “ordinario” ex art. 36, assistito dalla doppia conformità piena.
È questa la tesi, allo stato maggioritaria, della giurisprudenza campana e lucana:
- TAR Campania, Salerno, Sez. II, 27.2.2025, n. 405 ha escluso l’invocabilità dell’art. 36-bis per interventi in area a vincolo idrogeologico ricadenti nel co. 1 dell’art. 32, in quanto da considerarsi “in totale difformità dal permesso”;
- TAR Campania, Salerno, Sez. III, 9.12.2025, nn. 2071 e 2074, nel confermare un diniego di sanatoria ex art. 36-bis, hanno affermato che abusi integranti almeno variazioni essenziali, se realizzati in area vincolata, “non possono non assurgere” al livello della totale difformità;
- TAR Campania, Salerno, Sez. II, 8.5.2026, n. 866 ha offerto la formulazione più netta: il d.l. 69/2024 avrebbe soppresso soltanto il secondo periodo del co. 3, lasciando “invariata” la qualificazione come totale difformità, sicché l’art. 36-bis sarebbe riferibile “esclusivamente alle ipotesi di parziali difformità e variazioni essenziali non degradate ex lege a totale difformità”;
- TAR Basilicata, Sez. I, 14.7.2026, n. 268, richiamando proprio quest’ultima pronuncia, ha ribadito che gli abusi in area vincolata paesaggisticamente “sono ricondotti ex lege alla nozione di totali difformità e, dunque, esclusi dal perimetro applicativo dell’art. 36-bis”.
Tale lettura, tuttavia, non convince.
In primo luogo, essa trascura il dato letterale. Il co. 3 dell’art. 32 non dispone che le variazioni essenziali in area vincolata siano totali difformità, ma che siano “considerat[e]” tali, e soprattutto lo fa “ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44“. Si tratta, all’evidenza, di una assimilazione qualificatoria espressamente circoscritta: il Legislatore ha inteso aggravare il trattamento sanzionatorio, amministrativo e penale, della variazione essenziale in area vincolata, non mutarne la natura giuridica a qualunque altro fine. E l’art. 36-bis non è né l’art. 31 né l’art. 44.
In secondo luogo, e soprattutto, la tesi restrittiva svuota di significato il co. 4 dell’art. 36-bis.
Si è visto, infatti, che il co. 4 consente l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica “anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati”. Ora, la creazione di nuove superfici o nuovi volumi è – nella stragrande maggioranza dei casi – proprio ciò che integra una variazione essenziale (si pensi all’“aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio” di cui all’art. 32, co. 1, lett. b). E il co. 4 opera, per definizione, solo per interventi realizzati in area vincolata.
Se le variazioni essenziali in area vincolata fossero escluse a monte dall’art. 36-bis, il co. 4 finirebbe per applicarsi alle sole parziali difformità in area vincolata (che, peraltro, prima della L. 105/2024, nemmeno esistevano come categoria autonoma, essendo tutte “attratte” nelle variazioni essenziali dal secondo periodo del co. 3) ed agli incrementi volumetrici “sotto soglia”: un ambito residuale, difficilmente conciliabile con la portata espressa della disposizione e con la deroga, consapevole e non certo marginale, all’art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
In altri termini, si giungerebbe ad una vera e propria interpretatio abrogans della novella (che, peraltro, in quanto norma successiva ne tempo, è – essa – norma con capacità innovativa nell’ordinamento).
La dottrina che si è occupata del tema ha colto con precisione il punto: l’art. 36-bis era stato inizialmente pensato per le sole parziali difformità, mentre le variazioni essenziali restavano nell’ambito dell’art. 36; con la loro inclusione, in sede di conversione, nel nuovo accertamento di conformità l’equilibrio tra le due norme è saltato, perché – così L. Pasanisi, La riqualificazione urbana e la mini-sanatoria edilizia ex D.L. n. 69/2024, conv. in Legge n. 105/2024 (cd. Decreto Salva Casa), 2024 – “il 36 bis comma 4 ammette quello che il 32 comma 3 esclude”. Di qui la conclusione, condivisibile, che l’art. 36-bis ponga una disciplina speciale e prevalente, per la quale la variazione essenziale su immobile vincolato non muta natura giuridica ai fini della sanatoria.
Vi è, infine, un profilo di sistema che non può essere trascurato. Prima del Salva Casa, la simmetria tra il co. 3 dell’art. 32 e il regime della sanatoria era perfetta: totale difformità “per finzione”, accertamento di conformità ex art. 36, doppia conformità piena. Nulla da eccepire. Ma una norma originariamente razionale può divenire irragionevole quando il quadro normativo in cui è inserita muta radicalmente. Ove intesa nel senso fatto proprio dalla giurisprudenza salernitana e lucana, la disposizione presterebbe il fianco a seri dubbi di legittimità costituzionale, alla luce del canone di razionalità e coerenza logica e sistematica che la Corte costituzionale desume dall’art. 3 Cost. (cfr. Corte cost. 12.4.2012, n. 87): il che impone, a maggior ragione, di preferire la lettura costituzionalmente orientata.
III. Il (corretto) approdo del TAR Torino
In questo quadro si inserisce, ed è di particolare interesse, la recentissima sentenza del TAR Piemonte, Sez. II, 22.10.2026, n. 2022, che ha accolto il ricorso avverso un’ordinanza di demolizione e il diniego di un’istanza di sanatoria ex art. 36-bis relativa ad opere in area soggetta a vincolo paesaggistico.
Il Collegio piemontese, dopo aver richiamato l’orientamento sulla sanatoria “con opere” (già espresso da TAR Campania, Salerno, Sez. II, n. 1305/2025), ha affrontato espressamente il rapporto tra art. 32, co. 3, e art. 36-bis, affermando che l’assimilazione tra variazioni essenziali e totale difformità, nelle aree vincolate, è stabilita dal legislatore quoad poenam, al solo fine di estendere l’applicabilità della più grave sanzione demolitoria di cui all’art. 31.
Ne consegue che l’aggravio sanzionatorio non vale ad escludere la possibilità di ottenere il permesso in sanatoria, anche condizionato all’esecuzione di opere di parziale demolizione e ripristino, ai sensi dell’art. 36-bis, co. 1, che consente espressamente la sanatoria in tutte le ipotesi di parziale difformità e di variazione essenziale, anche su immobili vincolati, previa acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo e della Soprintendenza.
Per l’effetto, il TAR ha annullato i provvedimenti impugnati e imposto all’Amministrazione di riesaminare l’istanza, valutando le opere di ripristino proposte e coinvolgendo, come previsto dall’art. 36-bis, le autorità preposte alla tutela dei vincoli.
Si tratta, a parere di chi scrive, dell’unica lettura coerente con il dato letterale e con l’impianto del Salva Casa.
Il “trasformatore” di cui all’art. 32, co. 3, opera sul piano sanzionatorio, amministrativo e penale: quando l’abuso deve essere represso, la variazione essenziale in area vincolata è trattata come una totale difformità, con tutto ciò che ne consegue in termini di demolizione, acquisizione e rilievo penale.
Ma esso non incide sulla qualificazione dell’abuso ex se e, quindi, non sottrae la variazione essenziale vincolata all’accertamento di conformità ex art. 36-bis, né alla sanatoria paesaggistica “semplificata” di cui al co. 4. La tutela paesaggistica, del resto, è pienamente salvaguardata dal parere vincolante della Soprintendenza, secondo i meccanismi procedimentali del medesimo comma 4.
Non mancano, d’altronde, segnali che la questione sia avvertita come tutt’altro che chiusa anche altrove: il TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, con le ordinanze 4.9.2026, nn. 1012, 1014 e 1015, l’ha qualificata come “questione essenziale ai fini della decisione”, meritevole del “compiuto approfondimento proprio della fase di merito”, sospendendo nelle more le ordinanze di demolizione.
Il quadro giurisprudenziale resta, dunque, frammentato, e la parola definitiva spetterà al Consiglio di Stato. Nell’attesa, le Amministrazioni (e gli operatori) dovrebbero evitare automatismi: la mera ricorrenza di una variazione essenziale in area vincolata non può condurre, di per sé, al rigetto dell’istanza ex art. 36-bis, che va invece istruita nel merito, con il coinvolgimento dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.