Con la sentenza in forma semplificata del 2 novembre 2026, n. 17304, il TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, ha respinto il ricorso proposto avverso il diniego di un permesso di costruire richiesto, ai sensi dell’art. 6 L.R. Lazio 18 luglio 2017, n. 7, per un intervento di demolizione e ricostruzione, con incremento del 20%, di un immobile a destinazione commerciale.
L’immobile ricade, nel PRG di Roma, nella componente del “Sistema dei servizi e delle infrastrutture – Servizi – Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale” (artt. 83-85 NTA) ed è, inoltre, gravato da vincolo paesaggistico.
La pronuncia si regge su due capi di motivazione: il primo, relativo alla (esclusa) formazione del silenzio-assenso sull’istanza; il secondo – che qui interessa – relativo all’applicazione del p.to 3, lett. e), della DAC 12.12.2025, n. 316, recante le “Disposizioni attuative per interventi di rigenerazione urbana e per il recupero edilizio” adottate da Roma Capitale all’indomani della L.R. 12/2025 (sulla quale si rinvia al nostro precedente contributo : Rigenerazione urbana a Roma: la DAC 316/2025 ed i nuovi limiti agli interventi ex LR 7/2017).
È proprio su tale secondo capo che intendiamo soffermarci, perché la lettura della DAC fatta propria dal TAR – ove consolidata – rischia di produrre effetti ben più ampi di quelli che l’Assemblea Capitolina pare aver inteso, peraltro con approccio comunque restrittivo, perseguire.
I. Il quadro: l’art. 6 L.R. 7/2017 e la DAC 316/2025 nei Servizi pubblici
Come noto, l’art. 6 L.R. 7/2017 disciplina gli interventi diretti di ristrutturazione edilizia e di demolizione e ricostruzione con premialità (comma 1), consentendo, nell’ambito di tali interventi, sia il mutamento della destinazione d’uso (anche in deroga), sia il mantenimento della destinazione d’uso in essere (comma 2).
Con la DAC 316/2025, adottata ai sensi dell’art. 1, co. 2-bis e 6, co. 1-sexies, L.R. 7/2017 (introdotto dalla L.R. 12/2025), Roma Capitale ha dettato limiti ed esclusioni agli interventi diretti di rigenerazione urbana.
Per quel che qui interessa, nelle premesse della Delibera è dato leggersi che “con riferimento al Sistema dei Servizi pubblici, di livello urbano e locale, si ritiene opportuno limitare l’applicazione dell’articolo 6 per i mutamenti di destinazione d’uso solo alle funzioni assimilabili a quelle previste dagli articoli 84 e 85 delle NTA vigenti”.
A tale premessa corrisponde, nel “dispositivo”, il p.to 3, lett. e), ove si stabilisce che nelle aree a Servizi pubblici “è limitata l’applicazione dell’art. 6, comma 2” e che “nei Servizi pubblici gli interventi di cui alle lettere a), b) e b.1) sono assentibili solo per destinazioni assimilabili a quelle previste dagli articoli 84 e 85 delle NTA vigenti”. Destinazioni, queste ultime, che non ricomprendono quella commerciale.
II. La lettura del TAR
La ricorrente aveva dedotto che il p.to 3, lett. e), della DAC riguardasse le sole ipotesi di cui all’art. 6, co. 2, L.R. 7/2017 riferibili ad interventi di demolizione e ricostruzione con mutamento di destinazione d’uso: mutamento, nel caso di specie, non previsto, trattandosi del recupero di un manufatto già legittimamente destinato a fini commerciali.
Il Collegio ha respinto la censura, ritenendo che la previsione della DAC “non riguarda le sole ipotesi di mutamento di destinazione d’uso dal momento che tra le ipotesi previste dall’art. 6 comma 2 l.r. n. 7/17, richiamato dalla delibera comunale, vi è anche quella di ‘mantenimento della destinazione d’uso in essere’”.
E ha soggiunto che la Delibera “non mira a funzionalizzare l’immobile oggetto d’intervento a finalità pubblicistiche ma si limita ad escludere l’applicazione della premialità volumetrica prevista dall’art. 6 comma 1 l.r. n. 7/17 in talune ipotesi, tra cui quella in esame, di ristrutturazione edilizia demoricostruttiva”.
In estrema sintesi: per il TAR, poiché il comma 2 dell’art. 6 contempla (anche) il mantenimento dell’uso in essere, la limitazione dettata dalla DAC con riferimento a quel comma si estenderebbe, automaticamente, anche agli interventi che non mutano la destinazione d’uso.
III. Perché la conclusione non convince
Se è vero che il p.to 3, lett. e), della DAC limita l’applicazione dell’art. 6, co. 2, nelle aree a Servizi pubblici, prevedendo che gli interventi (anche) di demolizione e ricostruzione siano “assentibili solo per destinazioni assimilabili a quelle previste dagli articoli 84 e 85 delle NTA vigenti”, tuttavia, alla luce di un’interpretazione sistematica più completa (e, crediamo, corretta), tale conclusione non può trovare applicazione ad un intervento che conservi la destinazione legittimamente in essere, sia pur contestualmente ad una demoricostruzione con ampliamento.
Ma procediamo con ordine.
a) Il canone dell’interpretazione sistematica dell’atto amministrativo
Occorre, in via di doverosa ed essenziale premessa, ricordare che “nella ricostruzione della portata precettiva dell’atto amministrativo, deve tenersi conto non soltanto del suo contenuto dispositivo, ma anche della motivazione alla base della decisione” (Cons. Stato, 19.8.2022, n. 7292).
In tal senso, allora, oltre al criterio prettamente letterale, viene in rilievo il canone dell’interpretazione sistematica, il quale impone di ricostruire l’intento dell’Amministrazione “in base al contenuto complessivo dell’atto (cd. interpretazione sistematica), tenendo conto del rapporto tra le premesse ed il suo dispositivo e del fatto che, secondo il criterio di interpretazione di buona fede ex art. 1366 c.c., gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotte certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative” (Cons. Stato, 19.08.2022, n. 7292, che richiama Cons. Stato, 25.03.2021, n. 2514).
b) Le premesse (“fondanti”) della DAC 316/2025
Ebbene, a mente del criterio sopra ricordato, non può trascurarsi che nelle fondamentali (e “fondanti”) premesse della DAC 316/2025 l’Assemblea Capitolina ha chiarito di voler “limitare l’applicazione dell’articolo 6 per i mutamenti di destinazione d’uso solo alle funzioni assimilabili a quelle previste dagli articoli 84 e 85 delle NTA vigenti”.
È di tutta evidenza, allora, come il p.to 3, lett. e), del dispositivo, ove letto alla luce della “sua” premessa, non possa condurre a vietare un intervento di demolizione e ricostruzione, con ampliamento, il quale non determini alcun cambio di destinazione d’uso, quanto, piuttosto, la conservazione della legittima destinazione d’uso in essere.
Una lettura che estendesse la restrizione anche al mantenimento dell’uso preesistente si fonderebbe su un’interpretazione parziale e decontestualizzata del solo dispositivo, in violazione del canone dell’interpretazione sistematica di derivazione codicistica (artt. 1362 e 1363 c.c., applicabili agli atti amministrativi per consolidata giurisprudenza), e si porrebbe in contrasto con la volontà dell’Amministrazione chiaramente espressa nelle premesse della DAC.
Volontà, quella dell’Assemblea Capitolina, che è chiaramente quella di limitare l’insediamento ex novo (per il tramite di un cambio d’uso) di funzioni non ammesse (o non assimilabili) ex artt. 84 e 85 NTA, ma non quella di vietare il rinnovo e la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente con destinazione legittima ed anteriormente impressa, diversa da quella prevista, per i nuovi interventi, dalla disciplina di PRG.
c) Una conferma “interna” alla stessa sentenza
A ben vedere, peraltro, è la stessa motivazione della sentenza a rivelare il cortocircuito.
Il Collegio, infatti, afferma che la DAC “si limita ad escludere l’applicazione della premialità volumetrica prevista dall’art. 6 comma 1”. Senonché il p.to 3, lett. e), come pure riconosce la sentenza, è dettato con riferimento al comma 2 dell’art. 6, ossia alla disciplina delle destinazioni d’uso insediabili nell’ambito degli interventi, e non al comma 1, che regola la premialità.
In altri termini, la limitazione è stata trasformata, in via interpretativa, da limite alle destinazioni (in coerenza con la premessa, che parla di “mutamenti di destinazione d’uso”) in un divieto generalizzato di premialità in tutte le aree a Servizi pubblici, che la DAC non reca e che le sue premesse non giustificano.
Né, del resto, il richiamo testuale al comma 2 – che menziona anche il “mantenimento della destinazione d’uso in essere” – può di per sé superare quanto l’Amministrazione ha espressamente dichiarato di voler disciplinare: il rinvio ad una disposizione nel suo complesso va letto alla luce dello scopo esplicitato nelle premesse, e non può estendere la portata restrittiva dell’atto a fattispecie che l’Amministrazione non ha considerato, specie quando (come nel caso di specie) ne derivano “conseguenze negative” per il destinatario.
Conclusioni
La sentenza n. 17304/2026 legge il p.to 3, lett. e), della DAC 316/2025 isolandolo dalle premesse che ne esplicitano la ragione d’essere: limitare, nei Servizi pubblici, i mutamenti di destinazione d’uso verso funzioni non assimilabili a quelle degli artt. 84 e 85 NTA.
Così intesa, la Delibera finisce per precludere la rigenerazione, con premialità, di edifici legittimamente esistenti e legittimamente destinati ad usi diversi, in aree a Servizi spesso connotate proprio da quel patrimonio edilizio datato che la L.R. 7/2017 intende rinnovare. Un esito che non pare coerente né con la volontà dell’Assemblea Capitolina, né con le finalità della legge regionale.
Si tratta, peraltro, di una pronuncia resa in forma semplificata e (a quanto consta) tra le prime ad applicare la DAC 316/2025: è auspicabile che la questione possa essere riesaminata, con il necessario approfondimento, in sede di appello o in successive pronunce.