Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 28087 del 29 ottobre 2026, confermano la sospensione dell’attività dell’area a caldo dell’Ex ILVA. Il diritto alla salute non può essere sacrificato tramite proroghe indefinite degli interventi di risanamento ambientale.
La giurisdizione.
Le Sezioni unite, nel respingere la questione di giurisdizione, sollevata dalle società ricorrenti, che hanno contestato l’intervento del giudice ordinario in una controversia nella quale veniva, di fatto, in rilievo l’Autorizzazione integrata ambientale (AIA, provvedimento tipicamente riconducibile all’esercizio del potere amministrativo) valorizzano la natura dell’azione proposta ai sensi dell’art. 840-sexiesdecies c.p.c.. Tale azione è infatti diretta a ottenere una tutela inibitoria collettiva a protezione del diritto alla salute e quello a vivere in un ambiente salubre. La “presenza”, nel contesto della controversia, di un provvedimento amministrativo quale l’AIA non determina di per sé lo spostamento della giurisdizione in capo al giudice amministrativo.
Giova chiarire infatti, onde fugare ogni dubbio, che Il giudice ordinario non ha annullato l’AIA 2025, né ha esercitato un sindacato demolitorio sulla sua legittimità con effetti generali essendosi limitato a disapplicare incidentalmente il provvedimento amministrativo, nella misura necessaria a garantire la tutela dei diritti azionati nel giudizio. La distinzione è essenziale e sul punto si è fatta molta confusione: l’annullamento dell’atto amministrativo, con efficacia caducatoria, resta estraneo alla pronuncia del giudice civile la disapplicazione incidentale operata nel giudizio non equivale, infatti, all’eliminazione dell’AIA dall’ordinamento. E ancora, secondo la Cassazione, la Corte d’appello non si è sostituita all’Amministrazione nell’esercizio delle proprie attribuzioni (rimasta, peraltro, estranea al giudizio), impartendo ordini agli organi competenti o predeterminando il contenuto di futuri provvedimenti.
La pronuncia assume, dunque, rilievo anche sul piano del rapporto tra tutela giurisdizionale e potere amministrativo: la presenza di un’AIA non può costituire uno “schermo” rispetto alla tutela dei diritti fondamentali, ma l’intervento del giudice ordinario deve rimanere perimetrato alla protezione delle posizioni soggettive dedotte in giudizio, senza trasformarsi in un annullamento dell’autorizzazione o in un esercizio sostitutivo delle competenze amministrative. Il riparto, in definitiva, continua a dipendere dalla domanda concretamente azionata e dalla natura della posizione giuridica fatta valere: il sindacato sull’esercizio del potere amministrativo e la richiesta di annullamento del provvedimento restano distinti dalla domanda di tutela inibitoria di diritti soggettivi.
Come funziona l’ex ILVA?
Per comprendere l’impatto di tale decisione, sulla quale ci si soffermerà unicamente per la rilevanza sotto il profilo ambientale e di tutela della saluta, è necessario partire dal funzionamento dello stabilimento e dalle caratteristiche del processo produttivo. L’impianto di Taranto, tra i più grandi d’Europa, è stato storicamente caratterizzato dalla produzione di acciaio a ciclo integrale, attraverso l’impiego di cokerie, agglomerati, altiforni e impianti di trasformazione e laminazione. Tale tipologia produttiva prevede la trasformazione del minerale di ferro in ghisa attraverso l’altoforno, utilizzando carbone trasformato in coke quale combustibile e agente riducente. La ghisa liquida viene, poi, trasformata in acciaio attraverso processi di affinazione, per poi essere sottoposta alle lavorazioni necessarie ed ottenere i prodotti siderurgici finali.
È proprio questo sistema produttivo, fortemente dipendente dall’impiego di combustibili fossili e caratterizzato da processi ad alta intensità energetica, a determinare una parte significativa dell’impatto ambientale dello stabilimento. Le emissioni derivanti dalle diverse fasi del ciclo industriale comprendono, tra le altre, polveri, particolato, ossidi di azoto e di zolfo e ulteriori sostanze inquinanti, la cui rilevanza ambientale e “sanitaria” dipende dalla natura, dalla quantità, dalla modalità di dispersione e dall’esposizione della popolazione.
Il problema, peraltro, non si esaurisce nelle emissioni direttamente prodotte dal processo siderurgico. Assume rilievo anche la presenza di materiali pericolosi incorporati nelle strutture degli impianti, che possono diventare fonte di dispersione a causa dell’usura, del deterioramento e delle sollecitazioni cui sono sottoposti. È questo, in particolare, il caso dell’amianto ancora presente nello stabilimento specificatamente all’interno delle cowpers (sono grandi apparecchiature ausiliarie dell’altoforno utilizzate per preriscaldare l’aria che viene in quest’ultimo insufflata).
Nel tempo, non solo per l’ILVA, si è prospettata, tra i molteplici scenari, la progressiva sostituzione del ciclo integrale con sistemi produttivi basati su forni elettrici, alimentati da rottame ferroso e preridotto (DRI), dunque l’avvio di un percorso per la decarbonizzazione della produzione. Si tratta, tuttavia, di una transizione complessa, che richiede investimenti ingenti e interventi infrastrutturali di notevole impatto. La distanza tra la transizione ambientale prospettata e la situazione fattuale ancora in essere ha costituito uno dei nodi centrali della, lunga e complessa, vicenda giudiziaria che interessa l’impianto.
La sentenza nel merito.
Non potendo riassumere tutta la lunga vicenda processuale basti, in questa sede, rappresentare che la sentenza n. 28087 del 29 ottobre 2026, la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha rigettato i ricorsi proposti da ILVA S.p.A., Acciaierie d’Italia S.p.A. e Acciaierie d’Italia Holding S.p.A., confermando il decreto della Corte d’appello di Milano del 27 luglio 2026. La decisione si inserisce nell’ambito dell’azione inibitoria collettiva proposta da alcuni cittadini di Taranto ai sensi dell’art. 840-sexiesdecies c.p.c., finalizzata a ottenere la cessazione delle condotte ritenute pregiudizievoli per la salute della popolazione. Il Tribunale di Milano, infatti, con decreto del 26 febbraio 2026, aveva già disposto la sospensione dell’attività produttiva dell’area a caldo, individuando nella mancata attuazione delle misure di protezione ambientale e sanitaria un elemento incompatibile con la prosecuzione dell’attività. La Corte d’appello, accogliendo il reclamo dei cittadini, aveva successivamente disapplicato l’AIA 2025 e ordinato la sospensione dell’attività produttiva, individuando due autonome ragioni a fondamento della decisione (i) la mancata rimozione integrale dell’amianto ancora presente negli impianti (ii) l’inadeguatezza delle misure precauzionali relative alle emissioni di PM10 e PM2,5.
La Cassazione ha ritenuto dirimente la prima ratio, relativa all’amianto, dichiarando inammissibili per difetto di interesse i motivi di ricorso concernenti le polveri sottili, proprio perché l’eventuale accoglimento di questi ultimi non avrebbe potuto determinare il venir meno dell’inibitoria. La pronuncia assume particolare rilievo perché affronta una questione che va, a parere di chi scrive, ben oltre il caso ILVA: può un’attività industriale continuare a essere esercitata, pur essendo presente un’autorizzazione amministrativa, quando siano accertati rischi gravi per la salute e l’ambiente?
La Corte di Cassazione, si badi per quanto di propria competenza e nel caso di specie, conferma il no e lo fa utilizzando, principalmente, Il principio di precauzione e la garanzia dell’effettiva tutela ambientale.
Come noto, il principio di precauzione costituisce uno dei fondamenti e capisaldi della disciplina europea in materia ambientale e la Corte stessa, attraverso il richiamo agli art. 191 TFUE, art. 301 del d.lgs. n. 152/2006 e alla direttiva 2010/75/UE (IED), chiarisce come sia questo principio ad imporre alle autorità competenti di adottare misure adeguate ogniqualvolta sussista un rischio potenziale per la salute umana o per l’ambiente, anche in presenza di incertezze scientifiche. Ciò perché la funzione prevalente del principio di precauzione è quella di evitare che l’assenza di una certezza scientifica assoluta possa giustificare il ritardo nell’adozione di misure necessarie a proteggere la popolazione. La Corte chiarisce, infatti, che la tutela ambientale non può essere subordinata alla dimostrazione di un danno già verificatosi. Nel caso ILVA, il rischio è stato valutato considerando la presenza di sostanze pericolose, le caratteristiche degli impianti, le condizioni di deterioramento e le precedenti prescrizioni autorizzative.
Inoltre, la Suprema Corte richiama, valorizzandola, la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 25 giugno 2024, causa C-626/22, tramite la quale è stato chiarito che tra obblighi degli Stati membri, in materia di valutazione degli impatti delle emissioni industriali sulla salute umana, vi è quello di valutare gli effetti dell’attività industriale non soltanto al momento del rilascio dell’autorizzazione, ma anche durante l’intero periodo di esercizio dell’impianto. Ne deriva che l’autorizzazione ambientale non può essere considerata un titolo statico, idoneo a legittimare indefinitamente l’attività produttiva indipendentemente dall’evoluzione delle conoscenze scientifiche e delle condizioni ambientali. La tutela ambientale richiede, al contrario, un controllo continuo e un aggiornamento effettivo delle misure di prevenzione.
E ciò ha assunto, proprio nel caso ILVA, particolare rilevanza con riferimento all’AIA rilasciata nel luglio 2025.
L’autorizzazione era formalmente orientata alla decarbonizzazione dello stabilimento attraverso la progressiva sostituzione del ciclo integrale con forni elettrici.
Tuttavia, secondo la ricostruzione operata dai giudici di merito e condivisa dalla Cassazione, l’AIA consentiva la prosecuzione dell’attività a ciclo integrale, con una capacità produttiva autorizzata di 6 milioni di tonnellate annue, fino al 2037. Il problema non era quindi rappresentato dalla previsione della transizione tecnologica, quanto piuttosto dalla mancanza di un collegamento cogente tra la realizzazione degli interventi di decarbonizzazione e la prosecuzione dell’attività produttiva.
In altri termini, la trasformazione del processo industriale risultava programmata, ma non accompagnata da tempi e condizioni sufficientemente vincolanti.
La Cassazione richiama, sul punto, ancora una volta la sentenza della Corte di giustizia del 25 giugno 2024, secondo cui la direttiva IED osta a una disciplina nazionale che consenta reiterate proroghe degli interventi di adeguamento ambientale quando siano stati individuati pericoli gravi e rilevanti per la salute e l’ambiente.
La questione non riguarda, dunque, la possibilità di prevedere una transizione industriale graduale, ma il limite oltre il quale la gradualità si traduce in un rinvio indefinito degli obblighi di tutela. Ebbene, secondo le Sezioni Unite, tale limite non può essere superato attraverso autorizzazioni che consentano la prosecuzione dell’attività senza un’effettiva garanzia di risanamento.
Nel merito, poi, centrale è stata la presenza dell’amianto ancora inglobato negli impianti dello stabilimento. La Cassazione, conferma la valutazione della Corte d’appello la quale aveva individuato nella mancata rimozione integrale dell’amianto una ragione autonoma e sufficiente a giustificare la sospensione dell’attività produttiva. Il riferimento è all’AIA del 2017 (o più correttamente al DPCM 29 settembre 2017 avente valore di AIA) che imponeva al gestore dello stabilimento di predisporre un programma organico di rimozione dell’amianto presente nello stesso. Secondo la ricostruzione della Corte, tale prescrizione non poteva essere interpretata come un mero obbligo di monitoraggio, ma doveva essere letta come un impegno effettivo alla rimozione del materiale pericoloso. La successiva modifica del cronoprogramma, intervenuta nel 2023, aveva consentito di posticipare alcuni interventi, in determinati casi, fino alla fine della vita tecnica degli impianti. La Cassazione ha ritenuto che questa modifica abbia sostanzialmente trasformato un obbligo di rimozione entro un termine definito in un sistema di monitoraggio destinato a proseguire senza una scadenza effettiva. L’AIA 2025, non prevedendo ulteriori prescrizioni vincolanti in materia, aveva quindi consentito una proroga dell’obbligo fino al 2037. La Corte ritiene tale risultato incompatibile con i principi della direttiva.
La questione amianto è particolarmente interessante anche dal punto di vista tecnico-giuridico, considerato che la principale eccezione delle Società riguardava il fatto che l’amianto, essendo incorporato nelle strutture degli impianti e non direttamente utilizzato nel processo produttivo, non potesse essere ricondotto alla nozione di emissione prevista dalla direttiva 2010/75/UE. La Cassazione respinge questa interpretazione, cristallizzando il concetto secondo cui la nozione di emissione deve essere interpretata in maniera sostanziale, considerando la possibilità che una sostanza nociva venga dispersa nell’ambiente a causa dell’attività industriale non essendo necessario che questa sia prodotta direttamente ed in senso stretto dal ciclo produttivo essendo, di contro, sufficiente che sia presente nell’installazione e che possa essere rilasciata nell’ambiente. Nel caso concreto, risulta ancora presente una quantità di circa 2.140 tonnellate di amianto, inglobata nei cowpers degli altiforni, che, viste le levate temperature, le continue sollecitazioni, può determinare fenomeni di fessurazione, erosione e deterioramento con rischio di dispersione delle fibre.
La vicenda ILVA evidenzia, a parere di chi scrive, una questione che riguarda più in generale la transizione ecologica dei grandi impianti industriali e l’equo contemperamento tra la tutela della salute, la continuità produttiva ed il diritto al lavoro. Le Sezioni Unite, richiamando la riforma costituzionale del 2022, che ha modificato gli artt. 9 e 41 Cost., pongono l’accento sul fatto che l’iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute e all’ambiente. La Cassazione precisa un aspetto importante: il diritto alla salute e il diritto al lavoro non devono essere contrapposti. Un lavoro svolto in condizioni degradanti o pericolose non può essere considerato meritevole di tutela costituzionale nella sua dimensione concreta. La questione, infatti, non può essere affrontata ignorando l’impatto sociale e occupazionale che la sospensione di un impianto di queste dimensioni comporta. È proprio questo il punto più delicato del bilanciamento: la tutela dell’occupazione rappresenta un interesse primario, ma non può essere perseguita attraverso la permanenza di condizioni produttive incompatibili con la protezione della salute e dell’ambiente. In definitiva, possono i lunghi percorsi di decarbonizzazione e la sostenibilità industriale da bilanciarsi con il “profilo sociale” essere ridotti a una mera prospettiva programmatica sostituendosi all’obbligo di eliminare le condizioni di pericolo già accertate?