Concessioni balneari: nella gara il rialzo va al concessionario uscente
Nella news di settembre si è visto quando l’assegnazione di una concessione demaniale richiede una procedura competitiva. Resta da vedere come quella procedura è costruita. Su questo punto la legge, la bozza di bando-tipo predisposta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e le linee guida del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti fanno emergere un problema. Riguarda la parte economica dell’offerta.
Che cosa prevede la legge
L’art. 4 della legge n. 118/2022, come sostituito dal d.l. n. 131/2024, regola le gare per le concessioni turistico-ricreative. Ed in particolare, tre sono i pilastri:
- Indennizzo. Se la concessione è rilasciata a un nuovo concessionario, l’uscente ha diritto a un indennizzo a carico del subentrante (comma 9). L’indennizzo comprende gli investimenti non ancora ammortizzati e un’equa remunerazione degli investimenti degli ultimi cinque anni. Il valore è fissato con perizia prima della pubblicazione del bando.
- Contenuto del bando. Il bando indica il valore dell’indennizzo (comma 4, lettera e).
- Criterio di aggiudicazione. Tra i criteri figura «l’importo offerto rispetto all’importo minimo di cui al comma 4, lettera e)» (comma 6, lettera a). L’importo minimo è quindi l’indennizzo.
In altre parole, sul piano economico i concorrenti non competono sul canone dovuto all’amministrazione, competono su quanto offrono al concessionario uscente.
Che cosa sembra prevedere il bando-tipo
Il bando-tipo previsto dall’art. 8 del d.l. n. 32/2026 non è stato pubblicato in via ufficiale. L’unico testo circolato è una bozza, che può essere modificata prima dell’adozione. Stando a quel testo:
(a) il punteggio economico si attribuisce «sulla base dell’importo offerto rispetto all’importo minimo dell’indennizzo» (§ 19);
(b) il rialzo sul canone è ammesso solo «per comprovate esigenze», e può pesare al massimo il 30% del punteggio economico;
(c) il punteggio economico non può superare il 10% del punteggio massimo dell’offerta tecnica;
(d) gli importi indicati sono quelli «che l’aggiudicatario deve corrispondere al concessionario uscente» (§ 20).
Nessuna clausola, nel testo disponibile, destina ad altri la differenza tra importo offerto e indennizzo minimo.
Le linee guida approvate dal Consiglio nazionale dei dottori commercialisti il 16 ottobre 2026 servono come parametro per la perizia. Definiscono l’indennizzo come il «valore equo», che ristora l’uscente senza imporre al subentrante oneri ingiustificati. Il loro scopo dichiarato è evitare vantaggi ingiustificati all’una e all’altra parte. Ne segue un’incoerenza. Il rialzo è, per definizione, ciò che supera il valore equo. Quindi, se va all’uscente, è un vantaggio non giustificato dalla perizia.
Il precedente: il parere del Consiglio di Stato n. 750/2025
Il problema non è nuovo. Lo schema di decreto ministeriale sui criteri dell’indennizzo prevedeva che la differenza tra importo offerto e importo minimo andasse al bilancio dello Stato. Lo scopo era evitare che la maggiorazione andasse all’uscente.
Nel parere n. 750/2025 del 22 luglio 2025 il Consiglio di Stato ha giudicato il meccanismo incongruo anche con quel correttivo. Secondo il parere, la valorizzazione dei beni demaniali richiede una gara orientata al canone, anche in ragione del principio di buon andamento (art. 97 Cost.). Il parere osserva inoltre che non è chiaro come possa partecipare al rialzo il concessionario uscente, che non può offrire un indennizzo a sé stesso.
Il decreto non è stato però adottato e il correttivo è quindi venuto meno. Il bando-tipo però, almeno per quanto risulta dalla bozza, ripropone il criterio senza alcun correttivo.
Una disparità in ogni caso
L’indennizzo spetta solo se la concessione va a un soggetto diverso dall’uscente. Il criterio economico, di conseguenza, funziona in modo diverso secondo chi partecipa alla gara. Le ipotesi sono due.
In una prima ipotesi, l’uscente non può offrire un rialzo, perché non può indennizzare sé stesso. In questo caso perde allora in partenza l’intero punteggio economico.
In una seconda ipotesi, l’uscente può offrire un rialzo. In questo caso allora il miglioramento dell’offerta non gli costa nulla: se vince, dovrà l’indennizzo a se stesso. Può indicare la cifra più alta e ottenere il massimo punteggio, mentre il concorrente nuovo, per gli stessi punti, deve impegnarsi a pagare davvero.
Nella prima ipotesi l’uscente è penalizzato. Nella seconda è favorito, e il vecchio diritto di insistenza rientra per altra via. In entrambe i concorrenti non partecipano alle stesse condizioni.
Il profilo europeo
L’art. 12 della direttiva 2006/123/CE chiede, quando la risorsa è scarsa, una procedura imparziale e trasparente (par. 1). Vieta inoltre di accordare «altri vantaggi al prestatore uscente» (par. 2). Un criterio che destina all’uscente una somma superiore al valore equo, o che gli consente di ottenere punti senza costo, sembra difficilmente conciliabile con entrambe le regole.
Dove la direttiva non si applica resta l’art. 49 TFUE, se sussiste un interesse transfrontaliero certo. Sotto questo profilo il criterio può configurare una discriminazione indiretta in base alla nazionalità. I concessionari uscenti sono in larga prevalenza operatori stabiliti in Italia, e un meccanismo che li favorisce svantaggia di fatto gli operatori di altri Stati membri. La Corte di giustizia ha già seguito questo ragionamento per le proroghe automatiche (sentenza 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa).
Si tratta di una lettura interpretativa: sul criterio dell’indennizzo né la Corte di giustizia né il giudice amministrativo si sono pronunciati. Va però osservato che la regola si trova nella legge, non solo nel bando-tipo. Se l’incompatibilità fosse confermata, il problema non si risolverebbe con la sola correzione della bozza. Si porrebbe, come per le proroghe, la questione della disapplicazione della norma nazionale.
Che cosa può comportare
Il testo definitivo del bando-tipo potrebbe correggere il criterio. Allo stato, però:
(a) i Comuni che bandiscono le gare dovrebbero valutare con attenzione come costruire la parte economica, perché un criterio esposto a censura può tradursi in contenzioso sull’intera procedura;
(b) chi intende partecipare per la prima volta dovrebbe considerare, fin dalla lettura del bando, il peso economico reale del criterio e la possibilità di contestarlo nei termini;
(c) i concessionari uscenti non dovrebbero fare affidamento su un vantaggio che poggia su una base giuridica incerta.