Dal 1° gennaio 2024 tutto il Mezzogiorno è un’unica Zona Economica Speciale: chi intende avviare un’attività economica o realizzare un insediamento produttivo in Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia può chiedere alla Struttura di missione ZES una “autorizzazione unica”, rilasciata all’esito di una conferenza di servizi, capace finanche di costituire variante allo strumento urbanistico.
Ma fin dove arriva questa forza derogatoria? A questo ed altri quesiti hanno dato risposta due sentenze gemelle del TAR Catania, nn. 2574/2026 e 2575/2026 del 28.9.2026.
I. La fattispecie concreta
Una società privata ha chiesto alla Struttura di missione ZES l’autorizzazione unica per realizzare due residenze universitarie (housing universitario): entrambi i progetti erano compatibili con la destinazione di zona, ma non rispettavano i parametri edilizi del PRG.
Di conseguenza, nel corso della CdS il Comune aveva espresso parere di compatibilità tecnico, subordinato però all’approvazione del progetto in deroga da parte del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 14 del DPR n. 380/2001.
A fronte del diniego alla deroga opposto dal Consiglio Comunale, la Struttura di missione ha riconvocato la conferenza e, annullando in autotutela le precedente autorizzazione unica condizionata, ne ha approvato una priva di qualsivoglia condizione: in particolare, sfruttando la capacità derogatoria dello strumento urbanistico ai sensi dell’art. 15, comma 5, DL 124/2023, l’autorizzazione unica ha consentito la realizzazione delle residenze in deroga ai parametri edilizi.
Ritenuto leso nelle sue prerogative, il Comune ha presentato ricorso.
II. La normativa di riferimento.
Il D.L. n. 124/2023 (convertito in L. n. 162/2023) ha istituito, in luogo delle precedenti otto ZES regionali e interregionali, un’unica Zona Economica Speciale per il Mezzogiorno, la cui cabina di regia è affidata alla Struttura di missione ZES presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Accanto alle agevolazioni fiscali, il cuore dell’istituto è la semplificazione amministrativa, di cui è esemplificativo l’art. 15, disciplinante l’autorizzazione unica: l’istanza è presentata allo Sportello unico digitale ZES e la Struttura di missione indice una conferenza di servizi, alla quale partecipano tutte le amministrazioni competenti.
Il comma 5, vero snodo delle sentenze in commento, prevede che:
La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominati e consente la realizzazione di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto. Ove necessario, essa costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento.
Come in ogni conferenza di servizi decisoria, la determinazione conclusiva è assunta sulla base delle “posizioni prevalenti” (art. 14-ter L. n. 241/1990): nessuna amministrazione partecipante dispone, in linea di principio, di un potere di veto.
III. La decisione del TAR Catania
Nonostante le pregnanti contestazioni mosse dal Comune ricorrente, i Giudici siciliani hanno respinto entrambi i ricorsi (relativi ciascuno ad un’autorizzazione unica).
Per quel che qui maggiormente rileva, il TAR si è concentrato sulla distinzione tra variante urbanistica, che modifica il PRG, e permesso in deroga, che consente il singolo intervento senza toccare il Piano. Da qui trae un argomento a fortiori: se la determinazione conclusiva della conferenza “costituisce” variante, a maggior ragione può sostituire la deliberazione consiliare necessaria per la deroga, la cui incidenza sulla pianificazione è “certamente più contenuta”.
Non solo.
Proprio con riferimento al modulo della Conferenza di Servizi ed al potere al suo interno delle varie amministrazioni, secondo il TAR quando la legge attribuisce alla determinazione conclusiva effetto diretto di variante (e non di mera proposta, soggetta al successivo voto del Consiglio Comunale):
la decisione motivata dell’Amministrazione procedente, fondata sulle posizioni prevalenti e sul bilanciamento complessivo degli interessi, prevale sull’eventuale dissenso espresso dal Consiglio Comunale.
Il modulo della conferenza riconduce dunque alla regola delle posizioni prevalenti tutti gli interessi in gioco, “ivi incluso l’interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica”.
IV. Il confronto con il TAR Bari n. 263/2026
Dalla lettura delle sentenze del TAR Catania emerge una maggior “serenità” dei Giudici siciliani a riconoscere all’autorizzazione unica ZES carattere derogatorio agli strumenti urbanistici.
Un atteggiamento, questo, che non si rinviene in un precedente del TAR Bari, n. 263/2026.
In quel caso, ove una società della grande distribuzione aveva chiesto l’autorizzazione unica ZES per realizzare, in variante urbanistica, una media struttura di vendita altrimenti non insediabile in quella zona del territorio, il TAR Bari ha confermato il diniego opposto dalla struttura ZES, affermando che
non v’è all’evidenza alcun automatismo tra la presentazione di una domanda di autorizzazione ZES e alcuna anelata variante urbanistica.
La variante, secondo il Giudice barese, può conseguire solo se l’intervento rispetta tutti i requisiti delle normative di settore e della programmazione commerciale, che in quel caso veniva in rilievo: invero, l’art. 14 del D.L. n. 124/2023, nel definire il procedimento unico tipico della ZES, fa espressamente salva la disciplina del commercio, sicché la programmazione commerciale comunale può costituire un legittimo limite alle capacità derogatorie dell’autorizzazione unica.
V. Conclusioni e indicazioni operative.
Dal confronto tra le due decisione emerge una tensione di fondo: il TAR Bari valorizza gli enti territoriali come portatori degli interessi “prevalenti e assorbenti”; il TAR Catania, pur in presenza di una deliberazione consiliare espressa e motivata, ritiene che l’interesse urbanistico sia solo uno degli interessi da bilanciare, cedevole di fronte all’interesse pubblico all’housing universitario.
Ne deriva che il peso del Comune nella conferenza ZES non è un dato fisso, ma dipende dalla natura dell’intervento, dalla presenza di clausole di salvezza e dall’eventuale convergenza della Regione sulla posizione comunale.
Le sentenze del TAR Catania segnano un deciso rafforzamento dell’autorizzazione unica ZES: la determinazione conclusiva della conferenza non solo può costituire variante, ma può anche sostituirsi alla deliberazione consiliare richiesta per il permesso in deroga, superando il dissenso espresso dal Comune.
Dal punto di vista degli effetti pratici:
– per l’operatore economico, la via dell’autorizzazione unica può consentire di superare i soli limiti parametrici del PRG, soprattutto per interventi cui il legislatore attribuisce uno specifico interesse pubblico; permangono invece ostacoli laddove il progetto contrasti con la programmazione commerciale e le altre normative richiamate nell’art. 14 del D.L. n. 124/2023;
– per il Comune, il dissenso non può limitarsi a rivendicare la competenza consiliare, ma deve essere espresso in conferenza in termini sostanziali, illustrando le specifiche ragioni urbanistiche ostative e, ove possibile, in sintonia con la Regione: è infatti la convergenza degli enti territoriali, come mostra il caso del TAR Bari, a orientare in modo decisivo le “posizioni prevalenti”.