Il TAR Lazio, Sez. I Ter, con la sentenza n. 6572/2026 ha annullato un divieto prefettizio di noleggio senza conducente relativo alla violazione della disciplina inerente l’obbligo di comunicazione sul portale CARGOS nonché della normativa in tema di cessione in sublocazione.
Il caso, in sintesi
Con la sentenza n. 6572/2026 (ud. 10 aprile 2026), il TAR Lazio – Sezione Prima Ter ha annullato il decreto con cui la Prefettura di Roma aveva disposto il divieto di esercizio dell’attività di noleggio veicoli senza conducente nei confronti di una società titolare di SCIA presentata nel 2024.
Il provvedimento era stato adottato ai sensi dell’art. 2 D.P.R. 481/2001, a seguito di una duplice contestazione: da un lato, la mancata comunicazione dei dati dei contratti di noleggio sul portale C.A.R.G.O.S. (“Car Renter Guardian Operation System”), per otto volte nel periodo aprile 2024-giugno 2025; dall’altro, la concessione in sublocazione di autovetture a soggetti risultati gravati da pregiudizi penali o privi di titolo di soggiorno.
Il ricorso è stato accolto parzialmente: il TAR ha rigettato alcune censure di carattere formale, ma ha ritenuto fondato il gravame su tre distinti profili sostanziali.
I. Cosa non convince il TAR: i tre vizi dell’atto prefettizio
1. Difetto di istruttoria: non basta il numero delle violazioni
La Prefettura aveva contestato alla società otto omissioni di comunicazione sul portale C.A.R.G.O.S. senza tuttavia verificare, preliminarmente, quanti dei contratti in essere ricadessero effettivamente nell’obbligo previsto dall’art. 17 D.L. 113/2018.
Il TAR ricorda che tale disposizione — introdotta per finalità di prevenzione del terrorismo e dei reati di cui all’art. 51 co. 3-bis c.p.p. — non esonera dall’obbligo i contratti a lungo termine (contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della società), ma non riguarda i sub-noleggi fra società (così come, ancora, ne sono esenti i servizi di sharing-mobility, prevedendo l’art. 17, co. 1, che “Sono esclusi dall’applicazione del presente comma i contratti di noleggio di autoveicoli per servizi di mobilità condivisa, e in particolare il car sharing, al fine di non comprometterne la facilità di utilizzo”).
La società aveva dimostrato di disporre di una flotta di 120 autovetture, la maggior parte delle quali noleggiata ad altre imprese del settore, non a privati. In questo contesto, il Collegio evidenzia:
«l’amministrazione avrebbe dovuto verificare, preliminarmente, per quanti dei contratti di noleggio in essere vi fosse l’obbligo di comunicazione al portale C.A.R.G.O.S. […]. Tale dato, cioè la percentuale effettiva dei contratti per i quali poteva ritenersi violato l’obbligo anzidetto, come intuibile, ha un peso ai fini della valutazione della proporzionalità dell’atto impugnato, nonché per verificare il corretto bilanciamento tra gli interessi in gioco.»
Elemento ulteriore, non considerato dalla Prefettura: prima dell’adozione del provvedimento, il legale rappresentante della società aveva già richiesto le credenziali di accesso al portale C.A.R.G.O.S. (in data 25 giugno 2025), circostanza che avrebbe dovuto incidere sulla valutazione complessiva della condotta.
2. Violazione del principio di proporzionalità (e mancata applicazione dell’art. 19, co. 3, L. 241/1990)
Il secondo vizio riguarda il rapporto tra la misura adottata e le violazioni accertate. Il TAR rileva che dall’atto impugnato non emerge per quale ragione la Prefettura non avrebbe potuto limitarsi a imporre alla ricorrente di conformare l’attività alla normativa vigente, anziché disporne il divieto tout court.
Il riferimento è all’art. 19, co. 3, seconda parte, L. 241/1990, che espressamente consente all’amministrazione, in caso di SCIA, di adottare misure conformative in luogo di quelle inibitorie, ove siano idonee a tutelare l’interesse pubblico. La scelta del divieto — misura più gravosa — richiedeva una motivazione specifica che nel provvedimento mancava.
3. Difetto di motivazione sulle condotte della società sub-noleggiante
Il terzo profilo investe la responsabilità per fatti riferibili a terzi. Il provvedimento contestava alla ricorrente anche le condotte del titolare della società a cui erano state sublocate due autovetture (soggetto gravato da pregiudizi penali) e le vicende relative a un utilizzatore finale privo di permesso di soggiorno.
Il TAR osserva che dall’atto impugnato non risultava spiegato per quale ragione tali condotte — riferibili a soggetti terzi — si riverberassero sulla posizione della ricorrente. Il collegamento emergeva soltanto da una nota depositata in corso di giudizio il 2 ottobre 2025, qualificata dal Collegio come illegittima motivazione postuma:
«dall’atto impugnato non risulta il motivo per il quale tali azioni si riverberino sulla posizione della -OMISSIS-. Ovvero, ciò si comprende, in modo puntuale, esclusivamente dalla nota depositata in atti il 2.10.2025, ma la stessa può ritenersi un’illegittima motivazione postuma.»
Il principio è consolidato: la motivazione deve essere contestuale al provvedimento, non integrabile in via postuma tramite atti difensivi o note processuali (cfr., in termini, il generale orientamento sulla motivazione dei provvedimenti di cui all’art. 3 L. 241/1990).
II. Cosa invece il TAR respinge: il profilo della tardività
Vale segnalarlo perché la censura è spesso proposta in questo tipo di contenzioso: il ricorrente eccepiva la tardività del provvedimento, adottato oltre il termine di sessanta giorni dalla comunicazione della SCIA.
Il TAR la respinge richiamando l’art. 2 D.P.R. 481/2001, seconda parte: la norma consente al Prefetto di sospendere o vietare l’attività anche successivamente al termine di sessanta giorni, laddove sussistano sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza.
Su questo punto la giurisprudenza è consolidata: decorso il termine, il potere interdittivo non decade, ma muta il proprio presupposto — non più la semplice non affidabilità del soggetto, ma circostanze nuove sopraggiunte rispetto all’avvio dell’attività. Il TAR, coerentemente, ritiene che nel caso di specie i fatti contestati (omissioni protratte sino al 2025 su una SCIA del 2024) integrassero esigenze sopravvenute rispetto alla presentazione della SCIA medesima, giustificando l’intervento tardivo.
III. Le implicazioni operative
La sentenza offre diversi spunti di attenzione per i professionisti che assistono operatori del settore autonoleggio senza conducente.
Sull’obbligo C.A.R.G.O.S.: la pronuncia chiarisce che l’obbligo di comunicazione ex art. 17 D.L. 113/2018 si applica ai contratti a lungo termine, ma non ai sub-noleggi tra società. Chi gestisce flotte prevalentemente destinate al B2B dovrà documentare con cura la tipologia e la destinazione dei contratti in essere, così da poter dimostrare, in sede di eventuale contestazione, la quota effettiva soggetta all’obbligo.
Sul principio di proporzionalità: il divieto di esercizio è la misura estrema. Prima di giungervi, l’amministrazione è tenuta a valutare se misure conformative siano sufficienti (art. 19, co. 3, L. 241/1990). In sede di controdeduzioni procedimentali, è opportuno richiamare espressamente tale norma e proporre misure alternative.
Sulla motivazione in relazione a fatti di terzi: ogni volta che il provvedimento interdittivo si fondi, anche parzialmente, su condotte di soggetti diversi dal titolare della SCIA (sub-locatari, clienti, soci), occorre che l’atto espliciti il nesso causale tra tali condotte e la posizione dell’intestatario. In assenza, il provvedimento è annullabile.
Sulla motivazione postuma: le integrazioni motivazionali rese in corso di giudizio non sanano il difetto originario. La difesa dell’operatore deve dunque concentrarsi sull’atto così come adottato, senza che le spiegazioni processuali dell’amministrazione possano supplire a lacune strutturali del provvedimento.
IV. I nodi ancora aperti
La sentenza rimette la questione all’amministrazione per un riesercizio del potere conforme alle indicazioni fornite in motivazione. Restano, pertanto, aperti alcuni profili:
- Quali contratti B2B siano da considerarsi sub-noleggi “tra società” e dunque esclusi dall’obbligo C.A.R.G.O.S.: la norma (art. 17 D.L. 113/2018) non contiene una definizione, e la questione non è stata risolta in via interpretativa generale, ma solo in relazione al caso concreto.
- La rilevanza della condotta riparatoria pre-provvedimento: il TAR ne tiene conto ai fini istruttori, ma non ne trae conseguenze definitive sulla legittimità del divieto. Rimane da chiarire in quale misura la richiesta di accreditamento al portale (pur tardiva rispetto alle violazioni) possa valere come elemento attenuante.
- Il perimetro della responsabilità per fatti di terzi: la sentenza annulla per difetto di motivazione, senza escludere che il nesso possa essere adeguatamente esplicitato in un secondo provvedimento. La Prefettura potrà dunque ritornare sulla questione con un atto motivato in modo specifico.
In sintesi: TAR Lazio 6572/2026 ribadisce che il potere prefettizio di inibizione dell’attività di noleggio senza conducente è strumento di extrema ratio, che richiede istruttoria accurata, motivazione puntuale (anche riguardo a fatti di terzi), e rispetto del principio di proporzionalità. Non è sufficiente l’accertamento di violazioni ripetute: occorre che l’amministrazione dimostri, atto per atto, perché la misura estrema del divieto sia l’unica risposta proporzionata.