Più volte ci siamo soffermati sulle problematiche che porta con sé l’approvazione di una variante al Piano urbanistico: tra queste, molte afferiscono al procedimento di adozione e di approvazione definitiva. In una recente decisione del Consiglio di Stato, la n. 10361 del 29.12.2025, si è affrontato il tema della discrasia tra Piano adottato ed approvato: vediamo, dunque, insieme quando è necessario che questo sia ripubblicato a valle della sua approvazione.
I. La fattispecie concreta
Oggetto del contenzioso sono, in prima battuta, i provvedimenti con cui un Comune ha dichiarato l’inefficacia di tre SCIA per l’esercizio di attività turistico-ricettiva extralberghiera, giustificata dalla non conformità degli immobili con la necessaria destinazione d’uso, nonché per l’assenza dei requisiti minimi d’alloggio. Entrambi questi elementi sono stati modificati dalla variante al Piano Urbanistico Generale e dal “nuovo” Regolamento Edilizio: atti, questi, che pure sono stati impugnati dinanzi al TAR.
II. Il giudizio di primo grado.
Dopo che il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, la società soccombente ha proposto appello innanzi al Consiglio di Stato, articolando cinque autonomi motivi di appello: per quel che qui rileva, è stata censurata la parte di sentenza in cui il TAR ha respinto la censura secondo cui il PUG, adottato e poi approvato dal Consiglio Comunale, avrebbe dovuto essere ripubblicato “in quanto diverso da quello “assunto” a base della delibera della Giunta comunale e sottoposto alle osservazioni dei cittadini”.
Nello specifico, solamente in fase di adozione dello strumento urbanistico sono state introdotte le previsioni di Regolamento Edilizio e l’azione del PUG contestate, mancanti invece nella deliberazione della Giunta comunale.
Il giudice di prime cure aveva chiarito che
la ripubblicazione dello strumento di pianificazione generale è obbligatoria laddove, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, “vi sia stata una sua rielaborazione complessiva, cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono (cfr., ex pluribus, C.d.S., Sez. VII, sentenza n.6787/2024)” e che “tale cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione non sussiste allorquando le modifiche introdotte consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, ancorché in ipotesi queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 6944/2020)”.
Nel caso di specie, la modifica del Regolamento Edilizio censurata dalla società ricorrente non è stata considerata tale da alterare in maniera così radicale il Piano precedentemente pubblicato.
Il Giudice di secondo grado, tuttavia, è di diverso avviso.
III. La decisione del Consiglio di Stato.
Richiamando anche un parere della Regione Emilia-Romagna del 2015, reso con riferimento all’art. 10 della Legge n. 1150/1942, il Consiglio di Stato ricorda che
la necessità di ripubblicazione si impone allorquando fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione, laddove si deve escludere che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484; cfr. nello stesso senso, Cons. Stato, VII, 5 gennaio 2024, n. 205); in altri termini, “l’obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree” (così Cons. Stato, IV, 13 novembre 2020, n. 7027; cfr., nello stesso senso, di recente Cons. Stato, IV, n. 1158/2025, che, a sua volta, richiama Cons. Stato Sez. IV, 13 novembre 2018 n. 6392; Sez. II, 12 ottobre 2020 n. 6055).
Al fine di offrire una più chiara chiave di lettura, il Supremo Consesso amministrativo ha sottolineato come
ai fini dell’onere di ripubblicazione, occorre distinguere tra modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standard urbanistici minimi), da un lato, e modifiche “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e modifiche “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune), dall’altro. Mentre per le modifiche “obbligatorie” detto obbligo non sorge, poiché proprio il carattere dovuto dell’intervento rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale, per le modifiche “facoltative” e “concordate” sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del Comune, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato (cfr. Cons. Stato, IV, 14 settembre 2023, n. 8324, richiamata da Cons. Stato, VII, 29 luglio 2024, n. 6787, citata nella sentenza gravata, ma relativa a fattispecie -diversa dalla presente- nella quale si è ritenuto che la modifica del piano conseguiva ad “un’applicazione doverosa della programmazione territoriale superiore”).
Ebbene, poiché le modifiche operate dal Comune appellato rientravano, a detta del Consiglio di Stato, nell’ambito delle modifiche “concordate”, in quanto frutto dell’accoglimento di osservazioni dei privati, sussisteva l’obbligo – disatteso – di ripubblicazione del Piano.
IV. Conclusioni.
Il Consiglio di Stato, dunque, ha chiarito che il giudizio sulla “sostanzialità” delle modifiche introdotte in sede di adozione non deve essere condotto avendo riguardo all’impianto complessivo del piano urbanistico vigente, bensì alle caratteristiche generali e ai criteri ispiratori della variante specificamente proposta. In tale prospettiva, modifiche non necessitate da vincoli sovraordinati, ma frutto dell’accoglimento di osservazioni dei privati, assumono rilevanza dirimente ai fini dell’obbligo di ripubblicazione quando incidano in modo significativo sull’assetto regolatorio delineato dalla proposta iniziale.