Come noto, con la Variante alle NTA approvata con la DAC 122/2026 (qui il testo coordinato delle NTA pubblicato dal Dipartimento Programmazione Urbanistica) Roma Capitale ha introdotto previsioni finalizzate, da un lato, ad “inquadrare” la funzione turistico-ricettiva “residenziale” e, dall’altro, a prevedere (o a porre le basi per) limitazioni all’insediamento di tale genere di attività. Il tutto con, sullo sfondo, la questione delle locazioni turistiche brevi (imprenditoriali).
I. Il nuovo art. 6, co. 1, lett. a3) delle NTA: un perimetro potenzialmente incerto.
Nella nuova formulazione dell’art. 6 delle NTA la macrocategoria residenziale è stata “scorporata” in tre sottocategorie.
A fianco delle “abitazioni singole” (lett. a1) e delle “abitazioni collettive” (lett. a2) è stata così introdotta la lett. a3), che ricomprende le “abitazioni ad uso ricettivo“, così “definite”:
«ai sensi della normativa regionale non soggette a cambio di destinazione d’uso ai fini urbanistici quali “bed and breakfast”, guest house, affittacamere, case e appartamenti per vacanze e dipendenze, nonché alloggi di uso turistico (CU/b)».
La definizione, apparentemente chiara, presenta una criticità “nascosta”.
L’elenco della lett. a3) comprende, da un lato, le strutture extra-alberghiere tipizzate dalla disciplina regionale (B&B, guest house, affittacamere, case e appartamenti per vacanze – CAV) e le dipendenze (alberghiere) e, dall’altro, un rinvio apparentemente poco significativo agli “alloggi di uso turistico“.
Nel Lazio, però, gli “alloggi di uso turistico” trovano disciplina, quale fattispecie marginale/residuale, nel R.R. Lazio n. 8/2015.
Tale fonte, in particolare, si riferisce allo svolgimento «occasionale» e «non imprenditoriale» di «altre forme di ospitalità in appartamenti privati regolarmente detenuti e locati a fini turistici, di seguito denominati alloggi per uso turistico», ossia «unità immobiliari non soggette a classificazione, situate in immobili adibiti ad abitazioni o parti di esse, dotate di soggiorno con annesso angolo cottura o cucina all’interno delle quali è possibile offrire, in modo occasionale, non organizzato e non imprenditoriale, forme di ospitalità senza prestazioni di servizi accessori o turistici ulteriori rispetto a quanto già in uso nell’abitazione» (così l’art. 1, co. 1, lett. c), e l’art. 12-bis del R.R. 8/2015).
Dunque, nella disciplina regionale di settore la locazione turistica breve è regolata in via residuale e solo nella forma “non imprenditoriale“. Gli «alloggi di uso turistico» richiamati dalla lett. a3) sono – come emerge anche dall’esame dell’iter di approvazione della Variante – proprio quelli di cui all’art. 12-bis del R.R. Lazio 8/2015, che, appunto, contempla e disciplina soltanto la locazione turistica breve non imprenditoriale. Il riferimento è stato introdotto in sede di controdeduzioni, accogliendo in parte le osservazioni che contestavano l’originario rinvio al R.R. 17/2008, relativo alle strutture alberghiere (Relazione alle controdeduzioni, pag. 25/28).
Chi esercita la locazione turistica breve in forma d’impresa, senza inquadrarla in una delle strutture extra-alberghiere tipizzate, non gestisce né una casa vacanze né, a stretto rigore stando alla fonte regolamentare laziale, un alloggio di uso turistico. Il riferimento è ai gestori professionali e a chi supera le soglie oltre le quali la legge presume l’imprenditorialità (art. 1, co. 595, L. 178/2020, più volte modificato). Sul piano formale, queste attività restano fuori dall’elenco della lett. a3).
Si tratta di una lacuna non indifferente, destinata ad ingenerare dubbi e (verosimilmente) contenzioso.
È pur vero che l’art. 6, co. 2, NTA potrebbe essere (in linea di principio) invocato per “attrarre” anche le locazioni turistiche brevi imprenditoriali nell’alveo dell’art. 6, co. 1, lett. a3).
La disposizione prevede infatti che “Per le destinazioni d’uso non comprese o non direttamente riconducibili alla classificazione del comma 1, si procede per analogia funzionale e di carico urbanistico. (…)“.
L’analogia, del resto, conduce con buona sicurezza alla lett. a3): la funzione (ospitalità turistica in un’unità abitativa, senza personale né servizi comuni) e il carico urbanistico (CU/b) sono gli stessi delle case vacanze e degli alloggi di uso turistico. Non regge, invece, l’accostamento alle strutture extra-alberghiere della lett. b2), che le NTA connotano per la presenza di «personale e servizi comuni di assistenza alla clientela». L’imprenditorialità, in altri termini, è una qualificazione civilistica e fiscale del gestore, non un connotato della funzione.
La possibilità di una disciplina urbanistica che consideri anche le locazioni turistiche brevi imprenditoriali non è stata, d’altra parte, esclusa dalla Corte costituzionale con la ormai ben nota sentenza 164/2026 sulla legislazione dell’Emilia-Romagna.
In quella sede, infatti, l’illegittimità della norma regionale è stata dichiarata non già escludendo a priori che la pianificazione urbanistica possa dettare regole ad hoc rivolte (anche) a tale particolare forma di gestione degli immobili sul mercato turistico, bensì in ragione della ingiustificata discriminazione tra gestori di strutture extra-alberghiere (che, anche in forma imprenditoriale, «possono conservare la destinazione residenziale») e soggetti che operano tramite locazioni turistiche brevi (sia in forma imprenditoriale che non), assoggettati al cambio d’uso in turistico-ricettivo.
Tornando alla previsione del PRG di Roma, sarebbe difficile giustificare l’inclusione delle locazioni turistiche brevi non imprenditoriali (ossia “gli alloggi di uso turistico” di cui al R.R. 8/2015) nella lett. a3) e, al contempo, l’esclusione da tale categoria delle locazioni turistiche brevi imprenditoriali (in tesi da ricondurre alla lett. a1).
Peraltro, la contrapposta tesi secondo cui difetterebbe, in radice, il potere “urbanistico” di regolare il fenomeno delle locazioni turistiche brevi (ossia di “attività” non classificate tra le strutture ricettive) appare ad oggi contraddetta sia dalla giurisprudenza costituzionale, che ha ricondotto la disciplina del fenomeno alle materie del turismo e del governo del territorio, riconoscendo alla legislazione regionale il potere di regolarlo anche sul piano “amministrativo” (Corte cost. 16.12.2025, n. 186, in tema di competenza legislativa regionale a regolare il fenomeno delle LTB), sia da quella amministrativa (TAR Veneto, 27.12.2022, n. 1961, che ha chiarito come la disciplina delle attività svolte “tramite” il contratto di locazione turistica breve rientri nell’alveo del potere di governo del territorio). Senza contare che, per chi la esercita in forma imprenditoriale, la stessa legge statale assoggetta l’attività a SCIA (art. 13-ter, co. 8, D.L. 145/2023).
Da segnalare, sempre ragionando sull’art. 6, co. 2, NTA, come la norma di piano preveda oggi anche una generale clausola di adeguamento alla normativa sovraordinata sopravvenuta.
Infatti, ricordato il “carattere esemplificativo dell’articolazione [delle destinazioni di cui al co. 1]”, la norma di piano stabilisce che “la modifica delle norme di settore sovraordinate riferite alle diverse attività si intende automaticamente recepita dal presente Piano“.
Una clausola di tale tenore è idonea ad allineare – automaticamente – la classificazione delle destinazioni d’uso previste dall’art. 6 a future norme, anche regionali, che, ad esempio, dovessero espressamente prevedere una determinata classificazione urbanistica di talune “attività” (tra cui, anche, ma non solo, le locazioni turistiche brevi in forma imprenditoriale). Con un limite, però: dopo la sentenza 164/2026, una norma regionale che spostasse le sole locazioni turistiche brevi nella categoria turistico-ricettiva riprodurrebbe la stessa disparità censurata dalla Corte. La clausola non è dunque una porta aperta a qualunque riclassificazione.
II. Le limitazioni introdotte dalla Variante.
Svolte le riflessioni generali che precedono sul perimetro della lett. a3) – ossia sulla possibile inclusione nella stessa delle locazioni turistiche brevi imprenditoriali, oltre che di quelle non imprenditoriali (gli alloggi di uso turistico ex art. 12-bis R.R. 8/2015) – vediamo quali sono le attuali regole previste dalle NTA idonee ad incidere – immediatamente – sullo svolgimento (o, meglio, sull’insediamento) delle attività turistico-ricettive extralberghiere “residenziali”.
Il fondamento di tali regole è nello stesso art. 6, co. 2. Il cambio d’uso all’interno della stessa macrocategoria (e dunque anche il passaggio da a1 ad a3, urbanisticamente non rilevante) è «sempre consentito in modalità diretta», ma «fatto salvo le eventuali prescrizioni» delle norme di componente e dei regolamenti dell’art. 25, co. 17, «con particolare riguardo», tra l’altro, «alle abitazioni ad uso ricettivo».
Le prescrizioni a ciò finalizzate si concentrano anzitutto nella Città storica.
Nei tessuti da T1 a T5, e nel T6 ricadente nel Municipio I, il cambio da non residenziale a residenziale è «sempre ammesso», ma non verso le abitazioni ad uso ricettivo quando l’immobile ricade nel perimetro UNESCO (art. 25, co. 15).
Negli stessi tessuti le destinazioni a3) sono escluse dalle operazioni che modificano le unità immobiliari: nei tessuti T1, T2 e T3 il frazionamento, di regola vietato, è consentito per le destinazioni residenziali, ma non quando dia luogo a unità in a3) (artt. 26-28, co. 3, lett. c). Analogamente, l’accorpamento tra unità adiacenti è ammesso ai fini residenziali, ma con l’esclusione delle a3) (artt. 26-30, co. 3). Con un esito non privo di paradossi: gli accorpamenti restano invece consentiti, a determinate condizioni (immobili non residenziali o destinazioni ricettive già pari ad almeno il 70% della SUL), per le strutture ricettive alberghiere ed extra-alberghiere “classificate” (cfr. art. 26, co. 3, lett. b).
Va poi segnalata un’incongruenza. Ai fini dell’ampliamento delle strutture ricettive, il medesimo art. 25, co. 15, computa la soglia del 70% tra le destinazioni turistico-ricettive «ivi compreso affittacamere e casa vacanza», che l’art. 6 colloca invece nel residenziale (lett. a3). Il disallineamento era stato segnalato in sede di osservazioni e non è stato corretto.
In alcune componenti il limite diventa un divieto.
Nelle Ville storiche le «abitazioni singole e abitazioni ad uso ricettivo» sono escluse dalle destinazioni ammesse (art. 39, co. 4). Nel Verde privato sono espressamente «vietati» i cambi verso le stesse destinazioni (art. 49, co. 4).
Nella Città consolidata, invece, la leva è economica.
I cambi «verso abitazioni singole/ad uso ricettivo» si attuano in modalità diretta, nell’ambito della ristrutturazione edilizia, ma sono assoggettati al contributo straordinario dell’art. 20. Con SUL pari o superiore a 8.000 mq, inoltre, il 10% della superficie va riservato a edilizia residenziale sociale (art. 45, co. 6). Ove la regola fosse applicata anche al passaggio da a1 ad a3 – interno alla categoria e urbanisticamente non rilevante – si porrebbe peraltro in tensione con l’orientamento, richiamato negli stessi atti dell’iter (Cons. Stato n. 4546/2010, citata nell’Allegato B alla DAC 169/2024), contrario ad assoggettare i mutamenti interni alla categoria al regime di quelli tra categorie.
III. Le limitazioni prossime venture.
Ma le principali e più dirompenti limitazioni sono destinate ad arrivare prossimamente, tramite il Regolamento ex art. 25, co. 17, NTA.
Tale disposizione, per come rivisitata dalla Variante, dispone che:
“Con appositi regolamenti, da emanare anche ai sensi dell’ art.31 comma 2 del D.L. 201/2011 e della vigente disciplina regionale sul commercio e sulle strutture ricettive extralberghiere, il Comune potrà limitare, per motivi di salvaguardia dei caratteri socioeconomici, culturali e ambientali di particolari zone della Città storica e della Città consolidata, i cambiamenti di destinazione d’uso o l’insediamento di specifiche attività interne alle destinazioni d’uso di cui all’art. 6, con particolare riguardo agli esercizi commerciali, all'”artigianato produttivo”, all'”artigianato di servizio”, ai “pubblici esercizi”, alle abitazioni ad uso ricettivo di cui all’art.6 comma 1 lett. a3), con lo stesso provvedimento, il Comune potrà individuare le destinazioni d’uso esistenti di cui incentivare la delocalizzazione o le destinazioni d’uso qualificanti da promuovere“.
È allora evidente che la sede nella quale Roma Capitale potrà (e dovrà) prendere più specificamente posizione sul tema della regolazione/limitazione dell’insediamento delle “abitazioni ad uso ricettivo” di cui alla lett. a3) sarà quella dell’adozione del Regolamento in questione.
Peraltro, per come è formulata la “delega” dell’art. 25, co. 17, NTA, appare chiaro che in sede regolamentare Roma Capitale si troverà giocoforza a dover prendere posizione anche sul perimetro della lett. a3), ossia sulla sua estensione, o meno, alle locazioni turistiche brevi imprenditoriali.
Alcuni primi indizi sulla linea che Roma Capitale terrà ai fini della disciplina regolamentare in parola sono evincibili dalla Memoria di Giunta n. 45 del 10.6.2025.
In essa, in particolare, si afferma che
“obiettivo dell’Amministrazione è quello [di] salvaguardare l’identità storica e sociale di alcune aree urbane e, pertanto, intende redigere apposito Regolamento al fine di gestire il crescente fenomeno delle locazioni turistiche che ha comportato la conversione di una quota sostanziale dello stock immobiliare, normalmente destinato alla popolazione residente, in alloggi destinati all’affitto a breve termine, con conseguenti effetti negativi sui caratteri socioeconomici, culturali e ambientali di particolari zone della città, nonché sulla disponibilità e sul costo degli immobili destinati agli abitanti“.
Già da questo passaggio della Memoria di Giunta – che nelle sue premesse menziona proprio la nuova lett. a3) delle NTA – emerge un indizio circa la verosimile riconduzione delle locazioni turistiche brevi nell’alveo della ventura disciplina.
Altro “indizio” che conduce alla medesima conclusione si ricava dalla lettura degli “indirizzi” forniti agli Uffici ai fini della redazione dell’atto regolamentare avente ad oggetto “la disciplina dell’attività di locazione immobiliare a uso residenziale per fini turistici“:
“rispetto dei principi della stretta necessità, della proporzionalità e della non discriminazione introducendo specifiche condizioni e limitazioni alle abitazioni ad uso ricettivo, per favorirne gli usi effettivamente abitativi, mantenere la riconoscibilità della struttura insediativa delle diverse zone della città, garantire la salvaguardia del patrimonio culturale tangibile e intangibile, favorire la sostenibilità ambientale, infrastrutturale, logistica, della mobilità e della vivibilità necessaria alla fruizione dei luoghi da parte degli abitanti e dei turisti“.
Va però registrato un elemento di segno diverso. Nelle premesse la Memoria richiama l’art. 5, co. 3-ter, della L.R. Lazio 13/2007, che consente a Roma Capitale di individuare criteri specifici, per determinati ambiti territoriali, per lo svolgimento delle sole attività «di natura non imprenditoriale» di locazione di immobili ad uso residenziale per fini turistici. Per le locazioni turistiche brevi imprenditoriali, dunque, la base del futuro Regolamento non potrà che essere quella urbanistica, mediata dall’analogia dell’art. 6, co. 2: si ripropone, sul piano della fonte, la medesima lacuna già rilevata sul perimetro della lett. a3).
I criteri di massima indicati si pongono, in astratto, in linea con la giurisprudenza amministrativa e costituzionale già richiamata.
A nostro avviso, sempre in base alle indicazioni provenienti da tale giurisprudenza, non pare agevole contestare “in astratto” l’esistenza di tale potere regolatorio (ossia se un tale potere possa essere esercitato).
Piuttosto, il punto sarà la verifica (anche giurisdizionale, è facile prevederlo) del rispetto dei criteri di ragionevolezza, proporzionalità ed adeguatezza delle misure adottate (a Roma, così come nei diversi casi in cui i Comuni stanno mettendo in atto discipline volte al contenimento del c.d. overtourism). Sul punto la sentenza 164/2026 offre indicazioni puntuali: il contingentamento è ammissibile purché non si traduca in un divieto assoluto in una certa zona o in un certo edificio; il fenomeno «colpisce zone circoscritte», sicché una misura estesa all’intero territorio risulta «chiaramente sproporzionata»; e una disciplina priva di qualsiasi soglia per le locazioni sporadiche presta il fianco a censure. Per gli alloggi di uso turistico, occasionali per definizione, è probabilmente questo il profilo più delicato.
Tema, questo, che si è già affacciato nel panorama giurisprudenziale: ne avevamo parlato in un precedente contributo.
IV. Sullo sfondo: l’art. 23-ter DPR 380/2001 e l’European Affordable Housing Act
Due appunti – sommari – in conclusione.
La imminente disciplina romana (ma, come detto, non solo) dovrà misurarsi, in termini di tenuta e legittimità, oltre che con gli indirizzi già forniti dalla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa (che, come osservato, non escludono in radice un potere di introdurre limitazioni, anche specificamente riferite alle locazioni turistiche brevi), anche con l’art. 23-ter DPR 380/2001 (quale limite) nonché (quale possibile “fonte di legittimazione”) con la proposta di Regolamento europeo (ad oggi in discussione) sul c.d. Affordable Housing.
Se la prima norma – già valorizzata dalla giurisprudenza – potrà costituire un potenziale limite alle compressioni dei cambi d’uso che i Comuni andranno a prevedere, la disciplina europea di cui all’European Affordable Housing Act (ancora in itinere e, una volta adottata, destinata a prevalere in forza del primato del diritto dell’Unione) potrebbe, invece, rappresentare un “presupposto legittimante” di scelte anche molto restrittive.
Quanto all’art. 23-ter, il co. 1-bis dichiara «sempre consentito» il mutamento d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, ferma la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare «specifiche condizioni». Secondo le Linee di indirizzo ministeriali del 30 gennaio 2025, tali condizioni devono essere individuate con apposite determinazioni successive al D.L. 69/2024, sorrette da adeguata motivazione, e non possono essere desunte implicitamente dagli strumenti vigenti. Il futuro Regolamento – che la stessa Memoria destina all’approvazione dell’Assemblea Capitolina – dovrà dunque configurarsi come atto espresso e motivato, che fissi condizioni e non divieti. Non a caso, in sede di approvazione, la Variante ha sostituito nelle norme di tessuto il termine “limitazioni” con “prescrizioni”, per allinearsi all’art. 23-ter (cfr. Relazione osservazioni d’ufficio, pag. 3), mentre l’art. 25, co. 17, continua a prevedere che il Comune “potrà limitare“.
Ma, si badi, sempre tenendo fermi i medesimi criteri di proporzionalità e ragionevolezza delle previsioni regolamentari: in tal senso, infatti, in caso di adozione del Regolamento europeo, risulterà centrale per l’Amministrazione la dimostrazione del requisito della necessità, in base al quale (art. 9, co. 1, della proposta): “Le misure possono essere adottate solo se giustificate dalla necessità di salvaguardare la disponibilità di alloggi e la loro accessibilità economica nelle zone soggette a tensioni abitative di cui all’articolo 6“. Ciò introduce a carico degli Enti Locali un onere istruttorio e probatorio in punto di dimostrazione dell’idoneità delle misure regolamentari rispetto al fine perseguito, ossia la tutela della “residenzialità ordinaria”.
Del resto, una base di legittimazione nel diritto dell’Unione esiste già: la Corte di giustizia ha ritenuto compatibile con la direttiva 2006/123/CE un regime autorizzatorio delle locazioni di breve durata, giustificato dall’esigenza di contrastare la carenza di alloggi destinati alla locazione di lungo periodo (CGUE, Grande Sezione, 22 settembre 2020, cause riunite C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments). Anche lì, tuttavia, sul presupposto della necessità e della proporzionalità della misura.