Con la recente decisione n. 1651 del 25 febbraio 2025, il Consiglio di Stato ha effettuato una “sterzata” rispetto a quella che era considerato un granitico orientamento giurisprudenziale, ritenendo ammissibile (ed impugnabile davanti al Giudice Amministrativo) il provvedimento di annullamento di una CILA. Con questo breve contributo si darà conto dei ragionamenti spesi dal Supremo Consesso Amministrativo e, soprattutto, di alcune criticità che sembrano emergere da tale interpretazione “estensiva” dell’istituto.
I. La vicenda giudiziaria.
Oggetto di impugnativa è il provvedimento con cui il Comune ha comunicato l’inefficacia della Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata con cui i ricorrenti hanno avviato i lavori del cd. Superbonus 110%. Sin dal primo atto difensivo, l’Amministrazione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse; e ciò sulla scorta della (maggioritaria) giurisprudenza secondo cui il provvedimento di inefficacia della CILA è sostanzialmente privo di contenuto provvedimentale immediatamente lesivo.
Tale eccezione ha colto nel segno, tanto che il TAR ha dichiarato inammissibile, prima ancora che infondato, il ricorso proposto, “in adesione alla giurisprudenza secondo la quale, in caso di declaratoria di inefficacia di una C.I.L.A., l’azione impugnatoria è inconfigurabile sotto il profilo ontologico e strutturale, a causa dell’inesistenza di un atto di esercizio della funzione amministrativa di controllo della comunicazione“.
Investito della questione, il Consiglio di Stato ha adottato la decisione in commento “cambiando le carte in tavola”.
II. La decisione del Consiglio di Stato.
Dopo una sintetica e doverosa ricostruzione delle pregresse vicende processuali, il Consiglio di Stato ha inteso dare atto delle due interpretazioni offerte dalla giurisprudenza in ordine ai poteri di controllo che una Pubblica Amministrazione può svolgere sull’attività edilizia svolta in regime di CILA.
Secondo un primo, ed invero largamente maggioritario, orientamento giurisprudenziale, l’attività assoggettata al regime della CILA non è solo libera, come accade nei casi della SCIA, ma è anche sottratta al controllo sistematico cui invece questa è sottoposta: ciò significa che laddove la SCIA sia illegittima, il Comune può esercitare poteri repressivi, inibitori e/o conformativi, secondo quanto stabilito dall’art. 19 della L. 241/1990, nonché addirittura agire in autotutela ex art. 21-nonies della stessa Legge sul procedimento amministrativo; per converso, “la CILA non può né essere annullata, né inibita, con la conseguenza che il Comune può solo sanzionare l’intervento, una volta realizzato, o perché in assenza di titolo idoneo (il permesso di costruire) o perché in difformità rispetto al Piano“.
Per contro, un secondo orientamento – tanto minoritario da essere affidato ad una unica pronuncia dello stesso Consesso, la n. 4110/2023 – ritiene che la CILA, divenuto titolo general-residuale dopo il D.Lgs. 222/2016, necessiterebbe di maggiori strumenti di tutela soprattutto per il privato, il quale è maggiormente responsabilizzato in caso di presentazione di una CILA perché “chiamato ad assumersi in prima persona il rischio di avviare un’attività in contrasto con le complesse e talvolta contorte normative di settore, per di più solo in parte confortato dall’asseverazione del tecnico abilitato“.
Ebbene, il Consiglio di Stato ritiene di dove dare seguito a questo secondo orientamento, e ciò soprattutto in un’ottica sostanzialistica e di tutela degli interessi del privato sottoscrittore della CILA: si legge, infatti, nella decisione in commento che
la mancata previsione di sistematicità dei controlli rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso.
In ragione di ciò, il Collegio trae la conclusione che qualsivoglia provvedimento che “contesti” l’attività edilizia soggetta a CILA (“atti, variamente adottati dagli enti locali sotto la qualificazione di declaratorie di irricevibilità ovvero archiviazione o simili delle comunicazioni di inizio lavori“) possa essere impugnato innanzi al Giudice Amministrativo, onde consentire un’immediata tutela al privato.
III. Possibili criticità.
Tale decisione, per quanto sia sicuramente apprezzabile il tentativo di offrire una maggior tutela al privato che denunci lavori tramite CILA, pecca – a sommesso avviso di chi scrive – di eccessiva “inventiva”, essendo evidente come il Consiglio di Stato tenti di “allargare” le maglie di una normativa che non offre sufficienti elementi di tutela.
In estrema sintesi, è la stessa decisione del Consiglio di Stato a sottintendere la sua “eccentricità” rispetto al dato normativo: basti in tal senso osservare come da un lato i Giudici affermino che “la CILA è uno strumento di semplificazione che non trova un corrispondente nella legge generale sull’azione amministrativa“, ma dall’altro pretendono che essa “condivide l’intima natura giuridica” della DIA e della SCIA, “sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies della medesima normativa“. Ma ciò in assenza di qualsivoglia norma di legge che suffraghi tale interpretazione.
Proprio perché l’istituto della CILA non è cristallizzato in alcuna norma della Legge sul procedimento amministrativo, appare eccessivamente “forzata” un’interpretazione che, in maniera del tutto disancorata dal dato normativo, pretende di applicare a questo regime comunicativo altro e ben diverso regime, questo sì positivizzato, quale quello della SCIA.
Pertanto, concludendo, l’auspicio è che questa decisione, più che rappresentare un precedente giurisprudenziale “utile” (la giurisprudenza amministrativa non ha davvero bisogno di veder messa in dubbio una delle poche certezze cui era giunta), sia vissuta come una “pulce nell’orecchio” per il Legislatore, chiamato – lui sì – ad individuare migliori strumenti di tutela del privato, che possano conciliarsi ancor meglio con le sempre vive istanze di liberalizzazione e semplificazione amministrativa.