La singola unità immobiliare tra nuova regola statale, specifiche condizioni comunali e vecchie preclusioni urbanistiche
- Il rapporto tra disciplina statale del cambio di destinazione d’uso e pianificazione comunale dopo il decreto “Salva Casa”
Il nuovo art. 23-ter, comma 1-ter, del d.P.R. n. 380/2001 (come modificato dall’art. 1 del D.L. n. 69/2024, conv. in L. n. 105/2024) stabilisce che sono “sempre ammessi” i mutamenti tra le categorie residenziale, turistico-ricettiva, produttiva-direzionale e commerciale della singola unità immobiliare situata in zona A, B o C del D.M. n. 1444/1968, o in zona equipollente, nel rispetto delle normative di settore e delle eventuali “specifiche condizioni” fissate dagli strumenti urbanistici comunali.
Il mutamento di categoria, quindi, non è più subordinato, in via automatica, alla conformità a ogni prescrizione comunale previgente che vietasse o rendesse impraticabile il cambio d’uso.
Il problema è stabilire se, o meglio, quanto spazio resti ai Comuni per limitare la portata della disposizione; l’art. 23-ter, infatti, non sottrae ai Comuni il potere di pianificazione locale, prevedendo che gli strumenti urbanistici possono fissare “specifiche condizioni” al ricorrere delle quali è ammesso il mutamento di categoria funzionale. Occorre quindi distinguere tra:
- condizioni concrete di compatibilità urbanistica, edilizia o funzionale;
- limitazioni sostanziali della destinazione d’uso;
- divieti assoluti, incompatibili con la regola statale se non adeguatamente giustificati.
La regola opera, tuttavia, entro un perimetro preciso: riguarda la singola unità immobiliare, le zone A, B e C – o quelle equipollenti – e le categorie funzionali espressamente indicate dal comma 1-ter. Restano ferme le normative di settore, la verifica della destinazione urbanistico-edilizia legittima, la disciplina particolare delle unità poste al primo piano fuori terra o seminterrate e il titolo edilizio richiesto in relazione alle eventuali opere.
La questione assume particolare rilievo nei Comuni che, anche dopo l’entrata in vigore del Salva Casa, continuino ad applicare previsioni urbanistiche anteriori alla novella o adottino regolazioni di dettaglio non coordinate con il nuovo art. 23-ter.
- L’ammissibilità del cambio d’uso come regola generale
L’art. 23-ter opera su tre piani.
Il primo, riguarda i mutamenti all’interno della stessa categoria funzionale: il comma 1-bis li considera sempre consentiti, nel rispetto delle normative di settore e delle specifiche condizioni comunali.
Il secondo, riguarda i mutamenti tra categorie diverse della singola unità immobiliare situata nelle zone A, B e C. Il comma 1-ter della norma in commento li considera sempre ammessi tra residenziale, turistico-ricettivo, produttivo-direzionale e commerciale.
Il terzo riguarda gli effetti pratici del mutamento. Il comma 1-quater esclude, per i cambi di cui al comma 1-ter, l’obbligo di reperire ulteriori aree per servizi di interesse generale e la dotazione minima obbligatoria di parcheggi (fermo il pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria).
L’ammissibilità opera, dunque, soltanto entro il perimetro delineato dalla norma: singola unità immobiliare, zone A, B o C – o equipollenti – e categorie funzionali espressamente indicate dal comma 1-ter.
La regola non è tuttavia incondizionata. Restano fermi:
- la legittimità urbanistico-edilizia dell’immobile;
- le normative igienico-sanitarie, di sicurezza e di agibilità;
- la disciplina sismica, paesaggistica e culturale;
- le eventuali convenzioni urbanistiche;
- le condizioni relative alle unità poste al primo piano fuori terra o seminterrate;
- il titolo edilizio richiesto in relazione alle opere.
La riforma ha, però, invertito il punto di partenza dell’istruttoria: non è più il privato a dover dimostrare, in via generale, che il cambio sia compatibile con ogni previsione comunale preesistente; è la limitazione comunale a dover essere ricondotta a una specifica condizione compatibile con l’art. 23-ter.
Va inoltre tenuta distinta la disciplina delle “specifiche condizioni” comunali dalle normative di settore, che l’art. 23-ter fa comunque salve. Un vincolo paesaggistico, un requisito igienico-sanitario o una prescrizione di sicurezza non costituiscono semplicemente una condizione urbanistica comunale, ma rappresentano limiti autonomi alla concreta realizzabilità del cambio d’uso.
- La natura delle “specifiche condizioni”
La nozione di “specifiche condizioni” non può essere interpretata come una clausola di salvezza di tutte le limitazioni contenute nei piani regolatori e nei regolamenti edilizi anteriori al Salva Casa.
Una condizione è, in linea di principio, una prescrizione che disciplina il modo in cui il cambio può essere realizzato: può riguardare, ad esempio, la tutela di un bene, la sicurezza, l’accessibilità, la compatibilità con una particolare tipologia edilizia o il rispetto di una specifica esigenza/prescrizione urbanistica.
Diversa è la previsione che, in via generale, escluda una categoria funzionale ammessa dall’art. 23-ter senza una motivazione riferita al contesto e senza una rivalutazione della disposizione alla luce della riforma statale.
La distinzione è stata tracciata recentemente dalla giurisprudenza amministrativa con riferimento al cambio d’uso di un’unità da ufficio a residenza.
Con sentenza n. 2533 pubblicata il 9 febbraio 2026, la Sez. II-bis del T.A.R. Lazio-Roma ha esaminato una SCIA relativa al cambio senza opere da ufficio ad abitazione di una singola unità immobiliare di circa 38 mq., situata in un edificio a prevalente destinazione residenziale e ricadente nel tessuto T3 del P.R.G. di Roma Capitale. L’Amministrazione capitolina aveva dichiarato inefficace la SCIA richiamando una disposizione delle N.T.A. secondo cui il cambio verso abitazioni singole era consentito soltanto in caso di “ripristino” della destinazione originaria. Poiché l’unità non era stata precedentemente destinata ad abitazione, l’Amministrazione aveva ritenuto il mutamento non consentito.
Il T.A.R. ha annullato il provvedimento, ritenendo che la previsione comunale non potesse essere applicata automaticamente nel nuovo quadro normativo.
Secondo il T.A.R., le “specifiche condizioni” comunali devono essere:
- oggettive e non discriminatorie;
- espressamente individuate;
- sorrette da un’adeguata motivazione riferita agli interessi pubblici tutelati;
- interpretate alla luce del nuovo favor legislativo per il cambio d’uso della singola unità immobiliare.
In uno dei passaggi più significativi della sentenza n. 2533/2026 il T.A.R. Lazio-Roma (richiamando e condividendo un orientamento già espresso dal T.A.R. Puglia-Bari) ha ritenuto “che “le regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche di origine convenzionale, volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso, diventano recessive rispetto alle previsioni di cui all’art. 23 ter D.P.R. n. 380 del 2001 così come modificato dal decreto Salva Casa, tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a quest’ultime”. Il carattere “recessivo” delle previsioni urbanistiche trova valido appiglio normativo nella pacifica giurisprudenza del Consiglio di Stato (sentt. n. 10976/2023 e 8023/2023) che riconosce loro natura regolamentare …”.
Naturalmente la sentenza deve essere letta nel suo preciso significato; con essa, il T.A.R. non afferma che ogni cambio da ufficio ad abitazione sia automaticamente assentibile, ma esclude che il Comune possa negarlo attraverso il semplice richiamo a una disposizione comunale anteriore, senza spiegare perché quella previsione continui a operare come “specifica condizione” nel nuovo sistema legislativo.
Il principio è stato confermato anche dal Consiglio di Stato con la recentissima sentenza n. 5754 del 16 luglio 2026 (relativa a un cambio senza opere da uffici a residenza di tre unità immobiliari).
Il Comune di Fiorano Modenese aveva opposto una disposizione regolamentare che escludeva la destinazione residenziale in uno specifico sub-ambito produttivo-direzionale, qualificandola come “specifica condizione” ai sensi dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001.
In tale occasione, il Consiglio di Stato ha chiarito che le modifiche introdotte dal “Salva Casa” al Testo Unico dell’Edilizia hanno prodotto un “mutamento di paradigma” per effetto del quale l’ammissibilità del cambio d’uso è la regola generale, mentre le prescrizioni comunali ostative hanno carattere eccezionale. Sul punto, nella sentenza si afferma che “La formula secondo cui il mutamento d’uso è “sempre consentito” segna, in particolare, un mutamento di paradigma: l’ammissibilità dell’intervento diviene la regola generale, mentre le prescrizioni comunali poste a tutela dell’ordinato assetto del territorio assumono carattere eccezionale e derogatorio. L’effetto innovativo sarebbe però vanificato qualora l’intero complesso delle prescrizioni e dei divieti contenuti negli strumenti urbanistici previgenti continuasse automaticamente a operare sotto forma di “specifiche condizioni”. La nuova disciplina resterebbe, infatti, assoggettata, sin dall’origine, al medesimo intreccio di vincoli che il legislatore ha invece inteso superare, fatte salve eventuali previsioni puntuali e specificamente individuate”. Ed ha aggiunto che “Dall’insieme di tali coordinate discende che un divieto urbanistico previgente, ancorché puntuale ed espresso, non può, per ciò solo, integrare una “specifica condizione” idonea a precludere il mutamento di destinazione d’uso senza opere ai sensi dell’art. 23-ter, comma 1-ter.”.
In altri termini, il Consiglio di Stato ha escluso che le “specifiche condizioni” possano coincidere automaticamente con tutte le prescrizioni previgenti, anche quando siano puntuali ed espresse. Esse richiedono una determinazione comunale successiva, positiva e consapevole, con la quale l’Ente selezioni le previsioni destinate a operare nel nuovo quadro normativo e motivi la scelta in relazione agli interessi concretamente tutelati.
Il Consiglio di Stato ha inoltre sottolineato – con affermazione che assume portata di criterio generale per i Comuni – che una previsione (anteriore o successiva alla novella legislativa) che vieti in modo assoluto la destinazione residenziale in una porzione del territorio si avvicina, piuttosto che alla nozione di “condizione” ammessa dall’art. 23-ter, a quella più ampia e invasiva di “limitazione”.
- Che cosa deve verificare il proprietario
Per valutare la concreta realizzabilità del mutamento d’uso della singola unità immobiliare – come, per esempio, nel frequente caso di cambio d’uso da ufficio o magazzino ad abitazione – la verifica deve seguire un ordine preciso.
Anzitutto, occorre ricostruire la destinazione urbanistico-edilizia legittima dell’unità e verificare che l’immobile ricada in zona A, B o C, o in una zona equipollente, senza fare affidamento sulla sola classificazione catastale o sull’uso di fatto.
Il passaggio successivo consiste nell’esaminare l’eventuale prescrizione comunale opposta al cambio d’uso. Non è sufficiente accertare che essa sia contenuta nelle N.T.A. o in un regolamento edilizio, ma occorre verificare se essa costituisca una specifica “condizione” successiva alla novella, oggettiva, proporzionata e motivata in relazione a un interesse pubblico concreto.
Infine, devono essere verificati i requisiti igienico-sanitari e di agibilità, i vincoli culturali e paesaggistici, le convenzioni urbanistiche e il titolo edilizio necessario in relazione alle eventuali opere che si intendono realizzare.
Se il Comune, quindi, non può negare il cambio d’uso soltanto perché una vecchia disposizione urbanistica lo rendeva in precedenza impraticabile, è altrettanto vero che il proprietario non può considerare l’art. 23-ter come una deroga generalizzata a ogni altra condizione di legge.
- Conclusioni
Il Salva Casa ha modificato il rapporto tra la disciplina statale dei cambi d’uso e il potere comunale di pianificazione.
Per la singola unità immobiliare situata nelle zone A, B o C, il mutamento tra destinazione residenziale, turistico-ricettiva, produttivo-direzionale e commerciale è oggi la regola. Il Comune conserva la possibilità di fissare specifiche condizioni, ma non può utilizzare automaticamente i vecchi divieti urbanistici per impedire il cambio.
Le “specifiche condizioni” non coincidono con l’intero contenuto delle N.T.A. previgenti. Devono essere individuate in modo espresso, oggettivo e non discriminatorio, attraverso una scelta consapevole dell’Ente, e devono essere sorrette da una motivazione riferita agli interessi pubblici concretamente tutelati.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che le prescrizioni comunali anteriori al “Salva Casa” diventano recessive quando si pongano in contrasto con la disciplina statale sopravvenuta. Il Consiglio di Stato ha, inoltre, precisato che la formula “sempre ammesso” esprime un vero mutamento di paradigma tale per cui l’ammissibilità del cambio d’uso costituisce la regola, mentre il divieto comunale rappresenta l’eccezione e deve essere specificamente giustificato.
Il principio non equivale, tuttavia, a una liberalizzazione senza condizioni. Restano necessari la verifica dello stato legittimo, il rispetto delle normative di settore, l’idoneità abitativa dell’immobile, il controllo dei vincoli e l’acquisizione del titolo edilizio richiesto in relazione alle opere da realizzare. Il nuovo art. 23-ter non elude quindi la competenza comunale nella pianificazione del territorio, ma ne modifica le modalità di esercizio: il Comune non può più limitarsi a opporre il cambio d’uso in ragione di una previsione urbanistica preesistente, ma deve dimostrare perché quella prescrizione debba continuare ad applicarsi come “specifica condizione” nel nuovo quadro normativo.
La domanda da porsi, dunque, non è più (soltanto) se le N.T.A. comunali contengano un divieto, ma se quel divieto sia ancora (per la regolamentazione in vigore da prima della novella legislativa) o sia (per la regolamentazione adottata successivamente al “Salva Casa”) compatibile con la regola statale che considera il cambio d’uso della singola unità immobiliare sempre ammesso.