Chi si occupa di concessioni su beni demaniali è abituato a ragionare per settore: le concessioni balneari da una parte, quelle dei porti turistici, delle derivazioni idriche e degli impianti energetici dall’altra, ciascuna con la propria vicenda giudiziaria. Tre atti dell’estate 2026 mostrano che il ragionamento per settore fa perdere il punto, perché il criterio che determina l’applicazione dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, la cosiddetta direttiva Bolkestein, è unico e prescinde dal settore in cui la concessione si colloca.
Si tratta dell’ordinanza della Corte di giustizia 10 luglio 2026, causa C-574/25, sulle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa; della sentenza 3 settembre 2026, causa C-653/24, sulle concessioni di piccole derivazioni idroelettriche; e della segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato AS2190 del 30 luglio 2026, sui porti turistici e sulle strutture dedicate alla nautica da diporto.
Si pone dunque la questione se, e a quali condizioni, l’attribuzione di un diritto esclusivo di sfruttamento su un bene demaniale imponga di per sé il ricorso a una procedura competitiva.
L’articolo 12 della direttiva Bolkestein e la condizione generale di applicazione
L’articolo 12 della direttiva 2006/123 prevede che, quando il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applichino una procedura di selezione fra i candidati potenziali, con garanzie di imparzialità, trasparenza e adeguata pubblicità, e che l’autorizzazione sia rilasciata per una durata limitata adeguata, senza rinnovo automatico né altri vantaggi al prestatore uscente.
La disposizione non è tuttavia la prima soglia di accesso alla disciplina. La direttiva si applica, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, ai soli servizi, definiti dall’articolo 4, punto 1, come qualsiasi attività economica non salariata di cui all’articolo 57 TFUE fornita normalmente dietro retribuzione: è la condizione generale di applicazione, alla quale le condizioni specifiche dell’articolo 12 si aggiungono in via cumulativa. La distinzione, apparentemente teorica, si è rivelata dirimente.
La qualificazione dell’attività come filtro anteriore: la sentenza C-653/24
Con la sentenza del 3 settembre 2026, resa su rinvio pregiudiziale della Corte costituzionale italiana in ordine a una legge regionale che allineava la durata delle concessioni idroelettriche al periodo di riconoscimento degli incentivi percepiti dal concessionario, la Corte di giustizia non è giunta a esaminare il merito della questione rinviata. Ha infatti ritenuto che la direttiva non si applichi agli impianti che hanno come unica attività, o quanto meno come attività principale, la produzione di energia elettrica: l’energia elettrica è una merce, un bene, un prodotto, e l’attività di produzione di un prodotto non può essere considerata, in quanto tale, un servizio.
Di particolare rilievo è il passaggio con cui la Corte ha respinto l’argomento, sostenuto dal Governo italiano, secondo cui l’attribuzione di un diritto esclusivo di sfruttamento su un bene demaniale sarebbe di per sé sufficiente ad attrarre la fattispecie nell’ambito della direttiva, sulla scorta della nota sentenza Promoimpresa del 2016. Sul punto la Corte ha affermato che «in tale sentenza, la Corte non ha statuito che la direttiva 2006/123 si applica a tutte le concessioni riguardanti l’autorizzazione ad esercitare un’attività economica in una zona demaniale. Al contrario, da detta sentenza risulta che l’applicazione di tale direttiva dipende, in particolare, dalla questione se l’attività esercitata mediante l’utilizzo di un bene demaniale possa essere qualificata come “servizio”» (Corte di giustizia UE, Seconda Sezione, 3 settembre 2026, causa C-653/24, punto 32).
Nelle cause definite nel 2016 la concessione aveva ad oggetto la gestione di un’area demaniale a fini turistico-ricreativi, e dunque un servizio; nel caso di specie l’oggetto è la produzione di elettricità mediante derivazione di acqua pubblica, e dunque un bene. Non è il regime giuridico del bene a determinare l’applicazione della direttiva, ma la natura dell’attività che viene esercitata. La Corte ha altresì precisato che gli obblighi posti a tutela della sanità pubblica o dell’interesse generale non trasformano la produzione di un bene in prestazione di servizi, e che le attività complementari imposte al concessionario restano accessorie quando l’operatore non possa esercitarle in modo indipendente e in via principale dietro retribuzione.
Proroga, rinnovo e scarsità della risorsa: l’ordinanza C-574/25
Superato il primo filtro (di qualificazione/applicazione) viene in rilievo il secondo, sul quale è intervenuta l’ordinanza del 10 luglio 2026, resa nel contenzioso originato dalla deliberazione con cui il Comune di Rimini ha posto fine al rinnovo automatico delle concessioni sul proprio litorale. La Corte ha anzitutto escluso che possa distinguersi fra proroga e rinnovo del titolo: le concessioni aggiudicate anteriormente al 28 dicembre 2009 e più volte rinnovate o prorogate dal legislatore nazionale per una durata indeterminata, in assenza di un nuovo titolo e di modifiche sostanziali, rientrano nella direttiva tanto all’atto del rinnovo quanto della proroga, restando irrilevante la data di aggiudicazione iniziale.
Sotto un secondo e distinto profilo, la Corte ha ricondotto la scarsità della risorsa al rango di condizione espressa, il cui accertamento spetta all’autorità nazionale competente sotto il controllo del giudice nazionale. La nota della Presidenza del Consiglio dei ministri del 6 ottobre 2023, che aveva escluso in via generale la scarsità delle aree demaniali costiere, non è stata né avallata né sconfessata: il giudice del rinvio dovrà verificarne la competenza, il metodo e il carattere vincolante nell’ordinamento interno e, in ogni caso, se il Comune potesse discostarsene sulla base di dati riferiti al proprio territorio.
Concessioni demaniali nei porti turistici e nella nautica da diporto: la segnalazione AGCM AS2190
Che il tema ecceda il perimetro balneare risulta confermato dalla segnalazione AS2190 del 30 luglio 2026, con cui l’Autorità, rivolgendosi alla Conferenza Stato-Regioni e all’ANCI, ha svolto una ricognizione unitaria delle criticità concorrenziali nell’affidamento e nella gestione delle concessioni demaniali marittime nei porti turistici. Anche in quella sede la qualificazione dell’attività è il passaggio decisivo, sia pure lungo un percorso normativo distinto: in linea con la giurisprudenza amministrativa, l’Autorità ritiene che la gestione del porto turistico possa configurarsi come servizio pubblico locale di rilevanza economica, con conseguente applicazione del d.lgs. n. 201/2022.
Merita particolare attenzione un dato che l’Autorità segnala come non correttamente recepito dagli Enti competenti, e che incide sulla legittimità di numerose proroghe in essere. Il d.l. n. 131/2024, convertito con modificazioni in legge n. 166/2024, nel modificare l’articolo 3 della legge n. 118/2022 ha esteso al 30 settembre 2027 l’efficacia delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, ma ha al contempo espunto dalla relativa disciplina le concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d’ormeggio, oltre a quelle delle federazioni sportive e delle associazioni e società sportive dilettantistiche senza fini di lucro; vi restano invece incluse le concessioni nautiche rilasciate con finalità di noleggio e locazione di unità da diporto. Diverse proroghe disposte per strutture della nautica da diporto risultano perciò fondate su disposizioni a esse non applicabili, ovvero su norme già espressamente abrogate.
L’inapplicabilità della direttiva non esclude l’obbligo di confronto competitivo: l’articolo 49 TFUE
Un punto va chiarito, perché la lettura affrettata della sentenza di settembre è dietro l’angolo: dall’inapplicabilità della direttiva 2006/123 non discende che la concessione possa essere sempre assegnata o prorogata senza confronto competitivo. La direttiva è diritto derivato; esclusa la sua applicazione, la fattispecie non fuoriesce dal diritto dell’Unione, ma torna a essere valutata alla luce del diritto primario, e segnatamente dell’articolo 49 TFUE sulla libertà di stabilimento.
Il rilievo è tanto più significativo in quanto la Corte costituzionale aveva limitato le proprie questioni all’articolo 12 muovendo dal presupposto che gli articoli da 9 a 13 della direttiva realizzino un’armonizzazione esaustiva per i servizi che vi rientrano, con conseguente valutazione della misura nazionale alla stregua della sola disciplina di armonizzazione. Escluso che l’attività sia qualificabile come servizio, quel presupposto viene meno e il parametro primario torna disponibile.
Va aggiunto che la scarsità della risorsa, esclusa la direttiva, non viene meno: le stesse conclusioni osservano che alveo e acqua sono risorse per loro natura limitate, tanto che la disciplina italiana, in sede di attribuzione iniziale, contempla la presentazione di domande tecnicamente incompatibili sullo stesso sito e impone di stabilire un ordine di priorità fra i candidati.
L’esito del primo filtro non è dunque «gara sì o gara no», ma «gara secondo la direttiva oppure valutazione secondo il Trattato». Quel che muta, superato il filtro in senso negativo, non è l’esistenza dell’obbligo, ma il suo fondamento, i suoi presupposti — fra i quali l’interesse transfrontaliero certo — e il margine di giustificazione riconosciuto allo Stato.
La Corte di giustizia non si è pronunciata sull’articolo 49, benché l’avvocato generale avesse formulato una risposta compiuta e la Commissione avesse suggerito di fornire indicazioni sul punto. Il silenzio non equivale però a un’esclusione. Secondo le conclusioni — che non vincolano la Corte — l’articolo 49 osterebbe in linea di principio a una normativa che, senza procedura concorrenziale, proroghi le concessioni per il tempo necessario a fruire degli incentivi, salvo che ricorrano motivi imperativi di interesse generale o si tratti di un regime specifico, né sproporzionato né discriminatorio, per le derivazioni destinate all’autoconsumo; l’applicazione del parametro presuppone però in ogni caso l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo, la cui verifica spetta al giudice nazionale.
Conseguenze operative
Ne risulta una sequenza di verifica applicabile a qualunque concessione avente a oggetto l’utilizzo di un bene pubblico, i cui passaggi non sono fungibili né invertibili. Occorre anzitutto accertare la finalità per la quale il bene è stato concesso e qualificare conseguentemente l’attività: ove essa consista nella produzione di un bene, la direttiva non trova applicazione, anche in presenza di obblighi pubblicistici stringenti. Solo ove l’attività sia qualificabile come servizio si pone il secondo quesito, relativo alla limitazione del numero di autorizzazioni per scarsità della risorsa, che non è un presupposto presunto ma un elemento da accertare, e rispetto al quale assumono rilievo l’individuazione dell’autorità competente, i criteri impiegati e l’efficacia dell’atto che tale accertamento contiene.
La sequenza vale per fattispecie diverse dalle concessioni balneari — dai porti turistici alle aree demaniali per mercati e fiere, dalle concessioni di suolo pubblico per attività commerciali agli impianti a fune su terreni demaniali — nelle quali la qualificazione dell’attività, per l’assorbente rilievo attribuito alla demanialità del bene, non è sempre stata oggetto di autonoma verifica. Si tratta peraltro di un’estensione ricavata in via interpretativa dal criterio enunciato dalla Corte, sicché l’esito dipenderà dalle circostanze concrete e dalla disciplina applicabile.
È infine opportuno un avvertimento in ordine alle concessioni a finalità turistico-ricreativa, rispetto alle quali la pronuncia sull’idroelettrico non offre alcun argomento difensivo: confermando per differenza che la gestione di un’area demaniale a fini turistico-ricreativi integra un’attività qualificabile come servizio, essa rende quella qualificazione più solida di quanto non fosse in precedenza. Resta fermo il termine del 30 settembre 2027, con l’avvertenza che eventuali proroghe, secondo il consolidato orientamento dell’Autorità, non dovrebbero mai eccedere il tempo strettamente necessario allo svolgimento delle procedure di gara.