La disciplina edilizia è soggetta a continue evoluzioni, spesso frutto delle “istanze” degli operatori del settore. Tra queste, sempre più forte è l’esigenza di rompere il muro dei procedimenti di condono, dietro alla cui specialità ci si nasconde per evitare stravolgimenti del sistema.
In tal senso, la giurisprudenza amministrativa si è sempre dimostrata remissiva rispetto alla possibilità di applicare a tali procedimenti l’istituto del silenzio-assenso, in tutti quei casi in cui di Condono “non conforme”, e dunque inaccoglibile per violazione delle norme applicabili.
Ciò, almeno, fino alla decisione del Consiglio di Stato n. 3051 del 9 aprile 2025.
I. La fattispecie concreta
Nel caso portato all’attenzione del Supremo consesso amministrativo, l’appellante aveva presentato numerose istanze di condono edilizio ai sensi della L. n. 326/2003, una per ciascun box auto realizzato in assenza di titolo: ciascuna pratica risultava completa di tutta la documentazione necessaria affinché l’Amministrazione comunale potesse evadere le singole istanze; in più, erano già stati integralmente corrisposti gli oneri concessori previsti dalla Legge.
Nonostante ciò, a distanza di più di 8 anni dall’ultima integrazione documentale, il Comune ha adottato provvedimenti di diniego per ciascuna domanda di condono, adducendo la sostanziale impossibilità di sanare queste nuove costruzioni non residenziali, in quanto fattispecie escluse dal novero dell’art. 32, comma 25 della L. 326/2003.
Il TAR Napoli, nel giudizio di prime cure, ha respinto il ricorso, affermando – in estrema sintesi – che in tale fattispecie non potesse operare l’istituto del silenzio-assenso a causa della dirimente circostanza per cui le opere non sarebbero “a monte” sanabili per violazione del citato articolo 32.
Ma tale decisione non ha convinto l’appellante, il quale si è rivolto al Consiglio di Stato al fine di veder riconosciuta l’avvenuta formazione di un tacito provvedimento di assenso, dovuto al silenzio (di 24 mesi, ex art. 35, comma 24, L. 47/1985, richiamato dall’art. 32 della L. 326/2003) serbato dalla PA sulle istanze di condono.
II. La tesi maggioritaria applicata ai procedimenti “in generale”
L’appello proposto innanzi al Consiglio di Stato poggia le sue basi su un orientamento giurisprudenziale che, sviluppatosi negli ultimi anni, può oramai dirsi granitico: a partire dalla decisione dello stesso Consiglio di Stato n. 5746/2022 (cui ne sono seguite diverse altre, come anche di recente, cfr. sentenze n. 282/2024 oppure 9918/2024), nella sentenza in commento è stato stabilito che
il silenzio-assenso si forma anche quando l’attività oggetto del provvedimento di cui si chiede l’adozione non è conforme alle norme che ne disciplinano lo svolgimento, e ciò in ragione dell’obiettivo di semplificazione perseguito dal legislatore – rendere più spediti i rapporti tra amministrazione e cittadini, senza sottrarre l’attività al controllo dell’amministrazione –, che viene realizzato stabilendo che il potere (primario) di provvedere viene meno con il decorso del termine procedimentale, residuando la sola possibilità di intervenire in autotutela sull’assetto di interessi formatosi silentemente.
In estrema sintesi, il meccanismo stabilito dall’art. 20 DPR 380/2001 ha la specifica finalità di semplificare il procedimento amministrativo, a massima tutela del privato istante e con finalità quasi “punitive” per la Pubblica Amministrazione inerte, la quale, una volta formatosi per silentium il titolo abilitativo, non può che agire in autotutela, secondo le forme (e soprattutto i limiti) stabiliti dall’art. 21-nonies della stessa L. 241/1990.
Tuttavia, è necessario osservare che questi principi sono stati, nella maggior parte dei casi, stabiliti solo con riferimento ai procedimenti “ordinari”, afferenti cioè ai titoli abilitativi previsti dal Testo Unico per l’Edilizia.
III. Cosa accade per i procedimenti “speciali” di Condono?
Invero, la giurisprudenza ha sempre manifestato una maggior reticenza ad applicare questi principi alle ipotesi “speciali” del Condono edilizio: in particolare, è stato stabilito a più riprese che “con specifico riferimento ai casi di condono edilizio, ritiene che il titolo si formi per silentium solo laddove la domanda presentata sia connotata dai requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2018, n. 6899; cfr., inoltre, Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2018, n. 753, secondo la quale “il decorso dei termini fissati dall’art. 35 comma 18, l. 28 febbraio 1985, n. 47 presuppone in ogni caso la completezza della domanda di sanatoria” (Consiglio di Stato, n. 10961/2022; in termini, anche n. 5742/2023 e n. 7849/2023).
Insomma, stante il carattere eccezionale e straordinario delle tre sanatorie disposte con le Leggi n. 47/1985, 724/1994 e 326/2003, non potrebbe accedersi alla tesi per cui il silenzio-assenso si forma anche laddove l’istanza non sia “nel merito” accoglibile.
IV. La “nuova” giurisprudenza aperturista.
Timide aperture si erano già intraviste in alcune decisioni dei Tribunali Amministrativi Regionali, come ad esempio la sentenza del TAR Lazio – Roma n. 8282/2024, ed ora anche il Consiglio di Stato sembra voler definitivamente rompere il muro finora esistente.
In particolare, è stato chiarito che
il silenzio-assenso si forma anche se l’attività oggetto di silenzio non rientra stricto sensu nello schema legale, difettando di uno dei requisiti – il carattere residenziale della costruzione, qui pacificamente da escludersi – per la condonabilità dell’opera.
Ed ancora
il dispositivo tecnico denominato ‘silenzio-assenso’ risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia ‘equivale’ a provvedimento di accoglimento (…) con il corollario che, ove sussistono i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge.
V. Conclusioni
Tale decisione non può che essere accolta con favore, soprattutto ove inquadrata in un più ampio sistema che mira a perseguire l’obiettivo di semplificazione cui l’attività legislativa recente mira sempre più, così da “rendere più spediti i rapporti tra amministrazioni e cittadini, senza sottrarre l’attività al controllo dell’amministrazione”.
L’invito rivolto alle Amministrazioni – da leggere tra le righe della decisione – è certamente quello di “non lasciarsi passare la mosca sotto il naso”, ponendo particolare attenzione a ciascuna delle istanze che viene loro sottoposta, così evitando “distorsioni” nel sistema, giustificabili – a questo punto – solo come sanzione dell’inerzia della Pubblica Amministrazione.